III OW 145/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą[...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i odpadów innych niż niebezpieczne oraz zezwolenia na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne oraz stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. S.A. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia: a) decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i odpadów innych niż niebezpieczne, oraz zezwolenia na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla odzysku lub unieszkodliwiania, zbierania i transportu odpadów na nieruchomości gruntowej usytuowanej przy ul. [...] w [...] oraz b) decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku na terenie nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w [...], z uwagi na likwidację Wytwórni Mas Bitumicznych W uzasadnieniu wniosku Marszałek wyjaśnił, iż decyzją z [...] października 2011 r. Starosta [...] udzielił E. S.A. pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i odpadów innych niż niebezpieczne oraz zezwolenia na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla odzysku lub unieszkodliwiania, zbierania i transportu odpadów na nieruchomości gruntowej usytuowanej przy ul. [...] w [...]. Pismem z [...] listopada 2019 r. pełnomocnik Spółki wniósł o wygaszenie przez Starostę decyzji z uwagi na likwidację Wytwórni Mas Bitumicznych. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Starosta zawiadomił o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Następnie pismem z [...] marca 2020 r. Starosta na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał sprawę Marszałkowi. Pismem z [...] lipca 2020 r. Marszałek poinformował Spółkę o wszczęciu na wniosek strony postępowań administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] października 2014 r. Cytując art. 48 ustawy o odpadach Marszałek wskazał, iż ww. ustawa nie zawiera przepisów szczególnych, które regulowałyby właściwość organu w sprawach, o których mowa w tym przepisie, zatem zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy k.p.a. Dodatkowo podniósł, że nowelizacja ustawy o odpadach wprowadzona ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.) wprowadziła obowiązek dostosowania posiadanych uprawnień do nowo obowiązujących przepisów w tym zakresie. Wskazała również podmioty, które zajmować się będą wydawaniem decyzji (nowych lub wydawanych w związku z dostosowaniem do nowych przepisów), którymi są: Starosta, Marszałek, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska - wskazując przesłanki w oparciu o które wynika, ich właściwość (kompetencja). Znowelizowany przepis art. 41 ustawy o odpadach odnosi się do kwestii związanej z wydaniem zezwolenia, a nie jego wygaśnięciem, tak więc zastosowanie w tym zakresie znajdzie przepis art. 162 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek Starosta podniósł, iż ustawodawca wskazał, że organem właściwym dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ, który ją wydał w pierwszej instancji, aczkolwiek takiego zapisu – w jego ocenie - nie można interpretować w sposób literalny, bowiem takie rozumienie przepisu, przy ciągłych zmianach w kompetencjach organów administracji publicznej, uniemożliwiłoby faktyczną realizacją zamierzeń wprowadzonych przez ustawodawcę. Wskazał, że nie można zapominać, iż zdarzają się sytuacje, w których jeden organ administracji publicznej jest zastępowany, przez całkowicie inny powołany właśnie po to by przejąć część lub całość zadań realizowanych przez określony podmiot. Cytując treść art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), art. 41 ustawy o odpadach wskazał, iż organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Marszałek. Ponadto podkreślił, iż wniosek Spółki dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 piet 47 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Dalej wskazał, iż powiązanie przez ustawodawcę właściwości rzeczowej marszałków do załatwiania określonych spraw administracyjnych z kwalifikacją przedsięwzięć, wskazuje również na dynamiczną koncepcję właściwości, uzależnioną od sposobu kwalifikacji analizowanych przedsięwzięć i jest punktem wyjścia dla dalszych rozważań w przedmiocie ustalenia w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, jako organu właściwego do załatwienia wniosku - marszałka województwa. Analiza powołanych przepisów pozwala – zdaniem Starosty - na przyjęcie, iż ustawodawca przyjął koncepcję tzw. dynamicznej właściwości rzeczowej organów administracji, rezygnując z zapisu zgodnie, z którym organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia czy zezwolenia będzie zawsze organ, który wydał pierwotną decyzję. Ponadto wywiódł, że dynamiczna koncepcja właściwości organów w powiązaniu z brzmieniem art. 378 ust. 2a ustawy prawo ochrony środowisk oraz art. 41 ust. 1 piet lit. a ustawy o odpadach, pozwala na wniosek, iż organem właściwym w sprawie jest marszałek województwa z uwagi na zmianę kwalifikacji danego przedsięwzięcia, przy jednoczesnym braku przepisu wprost przewidującego, iż organem właściwym będzie zawsze organ, który decyzję wydał. Zdaniem Starosty wskazana w art. 378 ust. 2austawy prawo ochrony środowiska oraz w art. 41 ust. 1 piet lit. a ustawy o odpadach, cecha w postaci przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko będzie zawsze decydować o właściwości organu. W ocenie Starosty brzmienie zapisu ust. 2a w art. 378 ustawy prawo ochrony środowiska czyni lex specialis w stosunku do ust. 1 art. 378 i nakazuje przyjąć taką wykładnię, w świetle której każda decyzja, o której mowa w ust. 1 posiadająca cechy, o których mowa w ust. 2a należy do kompetencji marszałka województwa, a nie Starosty. Dalej wywodził, iż przesłanki wygaśnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów zostały wskazane w art. 48 ustawy o odpadach, jednak przepisy nie regulują wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W opinii Starosty należy więc odwołać się do przepisów k.p.a. (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.), jednak nie można zapominać, iż chodzi tutaj o określenie właściwości instancyjnej organu (organ właściwy do wydania decyzji w I instancji), a nie o literalne brzmienie i tożsamość organu (który faktycznie w przeszłości wydał decyzję w I instancji). Zauważył, że gdyby chodziło o tożsamość organu, w niektórych przypadkach stwierdzenie wygaśnięcia decyzji byłoby niemożliwe (np. likwidacja organu). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.". Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, a nie jak określono we wniosku ze sporem o właściwość. Zaistniały pomiędzy organami jest spór negatywny, albowiem ani Marszałek Województwa [...] ani Starosta [...] nie uznają się właściwymi do rozpoznania wniosku Spółki E. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. udzielającej pozwolenia na przetwarzanie odpadów w [...] przy ul. [...] zmienioną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Przyznać należy rację Marszałkowi Województwa [...], że art. 48 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699, dalej ustawa o odpadach) dotyczący wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie określa, który organ właściwy jest do wydania decyzji w tym zakresie. Nie oznacza to jednak literalnego stosowania art. 162 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w przypadku stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przepisy ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) przedsięwzięcie to należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia). Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest marszałek województwa. Mając na względzie powołane powyżej przepisy nie można więc twierdzić, że marszałek województwa jest uprawniony tylko do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Kompetencja do wydania tego rodzaju zezwolenia oznacza również kompetencję do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia wygaśnięcia tego rodzaju decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 92/21). Analiza art. 162 k.p.a. także prowadzi do wniosku, że właściwy w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w tym przypadku jest marszałek województwa. Przepis ten stanowi bowiem, że: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku". Zgodnie z powołanym wyżej przepisem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest "organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji". Jednakże powyższego pojęcia nie należy odczytywać w sposób literalny, gdyż w takim przypadku likwidacja organu prowadziłby do niemożności wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z powodu braku organu. Zasadą jest, że kompetencje związane z bytem prawnym udzielonego pozwolenia, a więc związane z jego wygaśnięciem, ograniczeniem bądź cofnięciem, powierza się organowi, który to pozwolenie wydał. Wyjątkiem od tej zasady może być jedynie ustawowe przekazanie kompetencji innemu organowi, a więc przekazanie będące następstwem zmiany stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Chodzi więc o organ, który jest uprawniony w instancji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II OW 33/14). Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Marszałek Województwa [...].