III OZ 414/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SO/Gl 18/20 w sprawie z wniosku Z. F. o wymierzenie grzywny Prezesowi Sądu Apelacyjnego w Katowicach w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny postanawia: oddalić zażalenie. Pismem (dokumentem elektronicznym) z 6 listopada 2020 r. Z. F. złożył wniosek o wymierzenie grzywny Prezesowi Sądu Apelacyjnego w Katowicach na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") z tytułu nieprzekazania do sądu skargi w ustawowym terminie. Podniósł w nim, że 4 października 2020 r. za pośrednictwem platformy epuap złożył skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w Katowicach, która dotyczyła wniosku o udostępnienie informacji publicznej i dlatego powinna być przekazana, wraz z odpowiedzią organu i aktami, do właściwego sądu w terminie 15 dni. Zdaniem skarżącego akta te powinny być przekazane najpóźniej do 19 października 2020 r., zaś tak się stało dopiero 26 października 2020 r. Oddalając wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, że przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. W niniejszej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zastosowanie znalazł przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; zwanej dalej "u.d.i.p."). Sąd zwrócił uwagę, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, wobec tego nawet w razie spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, sąd nie jest zobligowany do jej orzeczenia. Obowiązkiem sądu jest zaś uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek o wymierzenie grzywny został złożony 6 listopada 2020 r., już po wpływie skargi do Sądu, a więc organ uczynił zadość obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto w sprawie wszczętej tą skargą zapadł wyrok z 24 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 220/20, oddalający skargę. Odnosząc się do przekroczenia terminu przekazania akt i odpowiedzi na skargę Sąd podniósł, że wyniósł on tylko 4 dni, bowiem skarga wpłynęła do organu w dniu 4 października 2020 r., a organ przekazał skargę 23 października 2019 r. (data nadania skargi na Poczcie Polskiej) - zamiast do 19 października 2020 r. Okres bezczynności organu w przekazaniu skargi był zatem niewielki i nie wpłynął na realizację zapewnionego skarżącemu prawa do sądu. Zdaniem tego Sądu występowanie z wnioskiem o ukaranie organu grzywną nie może mieć na celu wyłącznie funkcji represyjnej. Sąd ten stwierdził, że nie stanowi wystarczającej przesłanki do wymierzenia grzywny jedynie złożenie takiego wniosku w sytuacji, gdy organ przekazał skargę, odpowiedź na skargę z aktami sprawy z uchybieniem terminu. Okoliczności sprawy oraz złożenie wniosku o wymierzenie grzywny po zakończeniu sprawy wszczętej złożoną skargą, przemawiają za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił przedmiotowy wniosek. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca. Zarzucił mu naruszenie art. 55 § 1, art. 54 § 2 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. przez uznanie, że z przepisów tych wynika, iż przy przekroczeniu terminu ustawowego na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami Sąd może, ale nie musi nałożyć grzywnę na organ. Nadto podniósł, że Sąd naruszył art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przez uznanie, że kilkudniowe przekroczenie ww. terminu nie stanowi naruszenia prawa, w tym rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony Sąd nie uwzględnił również wszystkich okoliczności sprawy i nie odniósł się do twierdzeń zawartych we wniosku. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o odrzucenie zażalenia, ewentualnie jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). W niniejszej sprawie uchybienie przez organ terminowi przekazania skargi do Sądu jest bezsporne i wynosi 4 dni. Taki stan faktyczny umożliwiał Sądowi pierwszej instancji, wobec wniosku strony, wymierzenie organowi grzywny za niewywiązanie się w terminie z obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wbrew stanowisku wnioskodawcy, Sąd ten był jednak uprawniony do oceny okoliczności naruszenia i jego i skutków, a w razie dostrzeżenia ku temu podstaw, do oddalenia wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotowy wniosek należało oddalić. Dochodząc do takiego przekonania Sąd ten uwzględnił przede wszystkim, że organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy przed wystąpieniem przez skarżącego o wymierzenie grzywny, a nie dopiero na skutek wniosku o wymierzenie grzywny. Zaniechanie organu nie miało zatem na celu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli sądowej. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji miał prawo przyjąć, że w sprawie nie jest konieczne wymierzenie grzywny jako środka przymuszającego do wykonania obowiązku. Zgodzić się należy z tym Sądem, że w okolicznościach sprawy grzywna miałaby funkcję jedynie represyjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wyjaśnień przedstawionych przez organ w odpowiedzi na wniosek, a także wobec faktu wywiązania się przez organ z obowiązku przed złożeniem przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny, uprawnione było przyjęcie, że wymierzenie grzywny nie jest konieczne dla osiągnięcia skutku represyjnego i prewencyjnego. Organ działał bowiem w przekonaniu, że obowiązuje go termin na przekazanie skargi uregulowany w p.p.s.a., nie zaś ten krótszy wynikający z u.d.i.p. Nadto przekroczenie tego terminu było stosunkowo niewielkie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.