III OZ 596/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 689/22 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi M. K. działającej przez przedstawiciela ustawowego S. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 lutego 2022 r., nr XXXIX/250/2022 w przedmiocie likwidacji Szkoły Muzycznej I stopnia [...] postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 23 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 689/22, wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi M. K. działającej przez przedstawiciela ustawowego S. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z 28 lutego 2022 r., nr XXXIX/250/2022 w sprawie likwidacji Szkoły Muzycznej I stopnia [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał, że S. K., działający imieniem małoletniej skarżącej M. K. (dalej: "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z 28 lutego 2022 roku, Nr XXXIX/250/2022 w sprawie likwidacji Szkoły Muzycznej I stopnia [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Strona skarżąca w piśmie procesowym z 2 maja 2022 r. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały z uwagi na zaistnienie przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku przedstawiciel ustawowy skarżącej podniósł, iż likwidacja szkoły wywołuje skutki trudne do odwrócenia, a rodzice oraz ich uczniowie poniosą znaczną szkodę, rozumianą nie tylko jako uszczerbek finansowy, a także organizacyjny, obejmujący konieczność poszukiwania innych placówek z dala od miejsca zamieszkania, lecz również uszczerbek związany z wartościami niematerialnymi, jak uzyskana wiedza i kompetencje, zwiększenie swoich umiejętności, obejmujących następstwa korzystania z profesjonalnej oferty likwidowanej szkoły muzycznej. Uzasadniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie istnieje realne i bezpośrednie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, związanych ze zrealizowaniem uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły muzycznej. Likwidacja szkoły wiąże się z rozwiązaniem stosunków pracy z nauczycielami i pracownikami niepedagogicznymi zlikwidowanej szkoły i ewentualnym nawiązaniem przez nich nowych stosunków pracy; ewentualnie rozporządzeniem budynkiem szkoły i jego wyposażeniem oraz rozproszeniem dzieci dotychczas pobierających naukę w szkole. Powrót do stanu poprzedniego może zatem nastąpić po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie prac organizacyjnych i środków związanych z realizacją dotychczasowych zobowiązań Gminy i zaciągnięciem nowych zobowiązań, związanych z reaktywacją likwidowanej szkoły. Ponadto Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem nie zawiera ona norm o charakterze generalnym, gdyż skierowana jest do określonego z góry kręgu osób, tzn. do nauczycieli, pracowników niepedagogicznych szkoły czy też do rodziców dzieci uczęszczających do szkoły. Nadto uchwała podlega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w uchwale. Dotyczy ona zatem z góry określonej kategorii osób i indywidualizuje ich sytuację prawną. Nie stanowi ona źródła norm postępowania dla całej społeczności lokalnej. Również ustawa Prawo oświatowe nie określa takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zażalenie na powyższe postanowienie Sądu pierwszej instancji złożyła Rada Gminy [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia stosownie do art. 196 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, polegające na uznaniu zwykłych, normalnych skutków likwidacji nieobowiązkowej szkoły artystycznej za wyrządzenie znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu tego przepisu, a nadto za nieuznanie zaskarżonej uchwały Rady Gminy jako aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł. że Sąd pominął i nie wziął pod uwagę sytuacji drugiej strony, którą jest gmina [...]. Podejmując postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały wzięto pod uwagę jedynie szkody jakie może ponieść strona skarżąca, traktując je jako takie, które uzasadniają wydanie postanowienia, a które w ocenie organu są zwykłymi, typowymi następstwami likwidacji nieobowiązkowej szkoły artystycznej. W ocenie organu pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia wyrządzi znaczne szkody finansowe gminie [...]. Z uwagi na skomplikowany i długotrwały proces likwidacji szkoły wstrzymanie wykonania uchwały powoduje trudności i nieodwracalne skutki dla organu, choćby poprzez niedotrzymanie terminów wypowiedzenia umów o pracę, przekazania dokumentacji szkoły czy też dokonania inwentaryzacji składników mienia jednostki. Organ nadmienił, że Gmina jest jednostką objętą programem naprawczym z uwagi na jej problemy finansowe. Dalsze prowadzenie szkoły w prywatnej nieruchomości na zasadach odpłatnego czynszu najmu, przy stale rosnących wydatkach na oświatę i szalejącej obecnie inflacji nie poprawi sytuacji ekonomicznej Gminy. Kolejny aspekt dotyczy braku uznania przez Sąd zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. W doktrynie orzeczniczej jest spór co tego, czy uchwała o likwidacji szkoły jest, bądź nie jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem organu zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę w sprawie likwidacji szkoły można uznać za akt generalny, przy czym pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym normatywnym. Tym samym uchwała o likwidacji jest jednocześnie aktem prawa miejscowego. Konkludując organ stwierdził, że wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały o likwidacji szkoły muzycznej nie było zasadne i nie spełniało przesłanek o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") - sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które ona wywołuje. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a nie decyduje rodzaj zaskarżonego aktu, ale to czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania aktu, nastąpi ochrona interesu strony przed skutkami wskazanymi w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wykazała, że istnieje realne i bezpośrednie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wiążące się ze zrealizowaniem przez Radę Gminy [...] zaskarżonej uchwały. Natomiast argumentacja organu zawarta w zażaleniu nie pozwala stwierdzić, że skutki wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały mogą wywołać po stronie organu znaczne szkody. Wnoszący zażalenie przedstawił jedynie ogólne informacje dotyczące sytuacji finansowej Gminy, niepoparte odpowiednimi dokumentami, na podstawie których można ocenić sytuację finansową Gminy. Plan naprawczy Gminy, na który powołuje się organ w zażaleniu został negatywnie zaopiniowany przez Skład orzekający Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] uchwałą z 29 maja 2019 r. nr S.O.XVII-428.2.2019. Z opinii wynika, że Gmina [...] ma realne możliwości, aby w ciągu najbliższych trzech lat poprawić swoją sytuację finansową i uzyskać zdolność uchwalania i wykonywania budżetów z zachowaniem relacji, o której mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu, że uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego. Wskazać należy, że podjęta na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082) uchwała jest to akt sformułowany w sposób konkretny zarówno pod względem podmiotowym – jego adresatami są rodzice oraz dzieci likwidowanej szkoły, jak i przedmiotowym – skonkretyzowana jest likwidowana szkoła. Uchwała o likwidacji podlega wykonaniu tylko jeden raz, a nie jak to jest właściwe dla aktów prawa miejscowego, wielokrotnie. O charakterze omawianej uchwały i uznaniu jej jako aktu prawa miejscowego nie może także świadczyć to, że uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (por. postanowienie NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt I OZ 691/12). Odnosząc się do wniosku wnoszącego zażalenie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 12 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 843/22 odmówił wstrzymania jego wykonania. Podnieść również należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że Szkoła Muzyczna I stopnia [...] kontynuuje swoją działalność w roku szkolnym 2022/23. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.