III OZ 667/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Sprawiedliwości na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 435/25 o wymierzeniu Ministrowi Sprawiedliwości grzywny w wysokości 2.000 złotych w sprawie ze skargi J.P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 30 września 2025 r., II SAB/Wa 435/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J.P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, działając na podstawie art. 112 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wymierzył Ministrowi Sprawiedliwości grzywnę w wysokości 2.000 złotych. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że 21 kwietnia 2025 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z 20 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "komisja") wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2025 r., Minister Sprawiedliwości został wezwany do nadesłania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, oryginału skargi w formie, w jakiej została do organu wniesiona, odpowiedzi na skargę wraz z jej odpisem dla skarżącego oraz pełnego adresu ePUAP skarżącego. Na powyższe wezwanie odpowiedzi udzieliła komisja, w tym ponownie przekazując swoją odpowiedź na skargę. Pismem z 25 czerwca 2025 r. Minister Sprawiedliwości po raz drugi został wezwany do nadesłania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, prawidłowej odpowiedzi na skargę wraz z jej odpisem dla skarżącego. W wezwaniu tym wyjaśniono, że to Minister, a nie komisja jest podmiotem, którego bezczynność została objęta skargą skarżącego, jak również wniosek z 20 lutego 2025 r., o udostępnienie informacji publicznej, skarżący skierował do Ministra Sprawiedliwości, a nie do komisji. Zatem odpowiedź na skargę z 29 kwietnia 2025 r. została sporządzona przez niewłaściwy podmiot. W piśmie z 4 lipca 2025 r. komisja poinformowała Sąd pierwszej instancji, iż w jej ocenie odpowiedź na skargę została złożona przez właściwy podmiot, ponieważ wniosek skarżącego dotyczy informacji związanych z reprywatyzacją nieruchomości warszawskich. 15 lipca 2025 r. Minister Sprawiedliwości po raz trzeci został wezwany do nadesłania prawidłowej odpowiedzi na skargę. Powyższe wezwanie Sądu zawierało pouczenie o treści art. 112 p.p.s.a. Także na trzecie wezwanie odpowiedziała komisja, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, co do prawidłowości złożenia odpowiedzi na skargę. W takiej sytuacji, Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 112 p.p.s.a., który stanowi o tym, że w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył Ministrowi Sprawiedliwości grzywnę w wysokości 2.000 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że odpowiedź na skargę została przekazana przez komisję, czyli podmiot, który nie był ani adresatem wniosku informacyjnego skarżącego ani, co najważniejsze, objęty skargą. Sąd pierwszej instancji wskazał, że trzykrotnie, lecz bezskutecznie, domagał się od Ministra Sprawiedliwości (a nie od komisji) udzielenia odpowiedzi na skargę. Ponadto podkreślił, iż w sprawach z zakresu dostępu informacji publicznej to wnioskodawca decyduje do jakiego podmiotu zwróci się o udostępnienie informacji publicznej. Analogicznie, na etapie skargi do sądu administracyjnego, to skarżący wskazuje jakiemu organowi zarzuca nieprawidłowe zachowanie, np. bezczynność. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro skarżący zarzucił w skardze bezczynność Ministrowi Sprawiedliwości, to ten, a nie inny organ powinien udzielić odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie ma przy tym znaczenia przekonanie Ministra Sprawiedliwości, że to komisja dysponuje informacjami związanymi z przedmiotem wniosku, ponieważ dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny będzie oceniał zarzuty i wnioski skargi oraz argumentację Ministra Sprawiedliwości. Zważywszy na powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wymierzenie grzywny w wysokości 2.000 złotych było adekwatne do ciężaru zaniedbań organu i powinno spełnić funkcję prewencyjno-represyjną, która skłoni Ministra Sprawiedliwości do realizacji wezwań Sądu, a także stanowić będzie przestrogę przed powtórzeniem tego rodzaju zaniedbań w przyszłości. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Minister Sprawiedliwości skierował zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością jego uwzględnienia. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie Podstawą do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 112 p.p.s.a., jest uchylanie się przez organ od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy. Grzywna pełni funkcję represyjną, dyscyplinującą i prewencyjną. Stanowi ona sankcję za niewykonanie przez organ swojego obowiązku oraz ma na celu przestrzeżenie przed wystąpieniem podobnych naruszeń w przyszłości. Postanowienie o wymierzeniu grzywny może być wydane zarówno na posiedzeniu jawnym, jak i niejawnym, a jej wysokość określa art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowiący o tym, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przekładając powyższe wskazania na stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że złożona przez komisję odpowiedź na skargę została przekazana przez niewłaściwy podmiot, a w rezultacie prawidłowo i konsekwentnie wzywał Ministra Sprawiedliwości do wypełnienia swojego obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w późniejszym czasie także skarga na bezczynność, zostały zaadresowane do Ministra Sprawiedliwości. Prawdą jest, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zasadniczej mierze dotyczył działalności komisji, która, jak słusznie podkreślił Minister Sprawiedliwości, jest odrębnym podmiotem. Nie oznacza to jednak, że postępowanie Ministra Sprawiedliwości było prawidłowe. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") zobowiązane do udostępniania informacji są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2005 r., OSK 1931/04). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, a zawarte w niej odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Oznacza to, że w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji, adresat wniosku powinien poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując ewentualnie, do którego organu powinien zwrócić się o jej udostępnienie. Procedura dostępu do informacji publicznej nie przewiduje natomiast obowiązku przekazania wniosku zgodnie z właściwością (por. m.in.: wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., III OSK 6612/21). Tym bardziej w procedurze sądowoadministracyjnej, co miało kluczowe znaczenie i co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie ma podstaw, aby organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, samodzielnie uznał się za niewłaściwego adresata zarzutów skarżącego i przekazał skargę innemu podmiotowi. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Doręczenie skargi organowi określa datę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2018 r., II OSK 1655/18). Moment ten w zasadniczej mierze wyznacza przedmiot oraz uczestników postępowania. Następnie, w myśl art. 54 § 2 p.p.s.a., organ ma obowiązek przygotowania odpowiedzi na skargę i przekazania jej wraz ze skargą i aktami sprawy do sądu administracyjnego. Organem właściwym w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym niewątpliwie był Minister Sprawiedliwości. To ten organ został wskazany w petitum skargi i na jego adres wpłynęło pismo. W takiej sytuacji, niezależnie od oceny złożonej skargi, Minister Sprawiedliwości zobowiązany był do realizacji swojego obowiązku, w szczególności poprzez przygotowanie i przekazanie do sądu odpowiedzi na skargę. W tym piśmie mógł przedstawić swoje stanowisko, co do bezzasadności lub niedopuszczalności skargi, które następnie, w toku dalszego postępowania, zostałoby ocenione przez właściwy sąd. Minister Sprawiedliwości nie był natomiast właściwy do samodzielnego stwierdzenia niedopuszczalności skargi i przekazania jej innemu organowi. W konsekwencji należy uznać, że wystosowywane przez Sąd pierwszej instancji wezwania były zasadne, a postępowanie Ministra Sprawiedliwości niewłaściwe. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był uprawniony do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 112 p.p.s.a., a jej wysokość należy ocenić jako adekwatną do wagi zaobserwowanych naruszeń i mieszczącą się granicach wyznaczonych art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.