OPK 13/00

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale prokuratora Wiesława Czerwińskiego, Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie z odwołania Jacka P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K.-J. z dnia 2 grudnia 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu: czy Rada Gminy K.-J., po całkowitym uchyleniu w 1991 r. planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. podejmując w dniu 1 października 1993 r. Uchwałę (...) o uchyleniu części swojej wcześniejszej uchwały eliminującej wymieniony plan z systemu prawnego Gminy, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący prawo powszechnie obowiązujące - wiążące Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozpoznawaniu odwołania? podjął następującą uchwałę: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w pełnym składzie, Uchwałą (...) z dnia 2 czerwca 2000 r., powołując się na przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, na wniosek składu orzekającego, wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne: "czy Rada Gminy K.-J., po całkowitym uchyleniu w 1991 r. planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K., podejmując w dniu 1 października 1993 r. Uchwałę (...) o uchyleniu części swojej wcześniejszej uchwały eliminującej wymieniony plan z systemu prawnego Gminy, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący prawo powszechnie obowiązujące - wiążące Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozpoznawaniu odwołania?" Pytanie to zostało postawione w związku z następującym stanem faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 2 grudnia 1999 r. (...) Burmistrz Miasta i Gminy K.-J. odmówił Jackowi P. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na istniejących fundamentach, przewidzianego do realizacji na terenie działki o nr ew. 1 z obrębu 01-04 przy ul. S. w K.-J. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska K.-J. z dnia 29 stycznia 1987 r., zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Narodowej Miasta i Gminy w K.-J. /Dz.Urz. Woj. St. Warszawskiego nr 17 poz. 110/, nie dopuszczającego na terenie położenia przedmiotowej działki "dalszej zabudowy mieszkaniowej" i innej niezwiązanej z "funkcją wiodącą", tj. "usługami i urządzeniami specjalnymi." Od tej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K.-J. odwołał się Jacek P., zarzucając odmienną interpretację ustaleń planu na użytek poprzedniego właściciela nieruchomości, który pod rządami tego samego planu otrzymał warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego na istniejących fundamentach na przedmiotowej działce. Rozpatrując odwołanie Jacka P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powzięło wątpliwość, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja, jest planem obowiązującym, skoro uchwałą (...) z dnia 23 października 1991 r. Rady Gminy K.-J. plan ten został uchylony, a następnie kolejną uchwałą (...) z dnia 1 października 1993 r., także podjętą bez zachowania ustawowo wymaganej procedury planistycznej, Rada Gminy K.-J. uchyliła wcześniejszą uchwałę o uchyleniu przedmiotowego planu z zamiarem powrotu do poprzedniego stanu prawnego, tj. przywrócenia mocy obowiązującej planu z 1987 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło przed dylematem, czy decyzja odwoławcza w sprawie winna zapaść na podstawie planu, o którym mowa, czy też w trybie przewidzianym dla braku planu, tj. na podstawie art. 40 ust. 1 w związku z ust. 2 oraz art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z przywołanym na wstępie pytaniem prawnym, z tym że w uzasadnieniu podniesiono, że istotą wątpliwości nie jest formalna poprawność uchwały podjętej w 1993 r. przez Radę Gminy, jako że uchwała ta nie została zakwestionowana przez organy nadzoru, pozostając w obrocie prawnym. Istotę wątpliwości wyraża - zdaniem Kolegium - "osnowa pytania", której sens sprowadza się do dwóch zagadnień: 1/ czy wyżej wymieniona formalna uchwała oznacza ustanowienie - stosownie do regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji - aktu prawa miejscowego i tym samym wprowadzenie planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa powszechnie obowiązującego, kształtującego prawa i obowiązki obywateli zamierzających podjąć działania inwestycyjne na terenie Miasta K.-J. i stanowiącego źródło indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych oraz 2/ czy w świetle znowelizowanego, ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. /Dz.U. nr 162 poz. 1124/, przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych członkowie składów orzekających kolegium są związani takimi przepisami. Zdaniem Kolegium aktualne brzmienie tego przepisu nakazuje badać przy orzekaniu, czy przepis prawa lokalnego, stanowiący podstawę orzeczenia Kolegium jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku oceny, że tak nie jest, należy - zdaniem Kolegium - odmówić jego zastosowania w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej, bowiem pomimo tego, że kolegia pozostają nadal w strukturze organów administracji publicznej, zostały zobowiązane przez ustawodawcę do oceny, czy przepis którym się posługują, stanowi normę prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ kolegium w pełnym składzie może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. To zaś oznacza, że warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym, a w konsekwencji udzielenia na nie odpowiedzi jest bezpośredni związek pytania ze sprawą, w której zostało postawione, a jednocześnie takie jego uogólnienie /zgeneralizowanie/, które de facto wykluczy merytoryczne rozpatrzenie sprawy w zastępstwie organu administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając sprawę nie może zatem przedstawiać pytania w taki sposób, że Naczelny Sąd Administracyjny odpowiadając na pytanie prawne, wcześniej rozstrzygnie merytorycznie - choćby w części - rozpoznawaną sprawę. Taka uchwała Sądu podjęta w odpowiedzi na pytanie prawne byłaby pozbawiona podstawy prawnej, gdyż Sąd zastępowałby organ administracji a nie wyjaśniał treść przepisów prawnych. Jeżeli zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stawia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytanie prawne, czy w gminie K.-J. obowiązuje aktualnie miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z 1987 r. w związku z uchyleniem, a następnie przywróceniem mu mocy obowiązującej stosownymi uchwałami Rady, bez zachowania jednak procedury planistycznej określonej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, to w istocie żąda, aby Sąd wypowiedział się w kwestii legalności uchwał rady gminy. Sąd zaś nie może tego dokonać bez przeprowadzenia określonego postępowania, które reguluje orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu terytorialnego z prawem, i to zarówno z prawem procesowym, jak i materialnym. Sąd chcąc dokonać oceny zgodności wymienionych uchwał Rady Gminy K.-J. z prawem po to, aby odpowiedzieć na postawione pytanie prawne, czy pierwotny plan przestrzenny gminy K.-J. z 1987 r. obowiązuje, czy też nie, byłby zobowiązany do przeprowadzenia postępowania nie tylko w zakresie zachowania procedury planistycznej przy podejmowaniu uchwał dotyczących mocy prawnej planu z 1987 r., ale także w przedmiocie jego zgodności z całokształtem obowiązujących norm prawnych. To zaś oznaczałoby rozpoznanie sprawy w zakresie określonym skargą z art. 101 ust. 1 lub art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, a nie w granicach art. 22 ust. 1 przywołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W świetle tych stwierdzeń, stosownie do regulacji art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, nie ma możliwości udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne w brzmieniu sformułowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., z czego zresztą zdaje sobie sprawę to Kolegium, wyjaśniając w uzasadnieniu wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wątpliwość prawna, przed którą stanął skład orzekający, dotyczy w istocie nieco innego problemu, a mianowicie, czy skład orzekający Kolegium, będąc w swej działalności orzeczniczej związany, z mocy znowelizowanego art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wyłącznie przepisami prawa powszechnie obowiązującego /a nie jak wcześniej przepisami prawa/, jest zawsze związany uchwałami rady gminy pozostającymi w obrocie prawnym /nie wyeliminowanymi z tego obrotu/, czy też jest zobowiązany do oceny tych uchwał co do tego czy są, czy też nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Innymi słowy przedmiotem wątpliwości prawnej jest to, czy przywołany przepis art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, po jego nowelizacji, zobowiązuje Kolegium do oceny, czy przepis, którym się posługuje, stanowi normę prawa powszechnie obowiązującego, i to normę pozostającą w obrocie prawnym. Mimo, że nie zostało to wprost wyrażone w pytaniu prawnym, w istocie rzeczy, chodzi o to, czy samorządowe kolegium odwoławcze może badać legalność uchwały stanowiącej przepisy prawa miejscowego oraz odmówić jej zastosowania w następstwie dokonanej oceny. Tak rozumiany problem wykracza poza granice pytania prawnego w tej sprawie. W związku z tym odmawiając udzielenia odpowiedzi, należy stwierdzić, że ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 162 poz. 1124/, dokonano nowelizacji art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, przyjmując, że członkowie składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych są związani w orzekaniu wyłącznie "przepisami prawa powszechnie obowiązującego", a nie jak dotąd "przepisami prawa". Zmiana ta dała asumpt składowi orzekającemu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do wyrażenia wątpliwości prawnej, czy zmiana ta nakazuje składowi oceniać przy orzekaniu nie tylko to, czy przepis prawa lokalnego jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, ale także, czy zobowiązuje do odmowy zastosowania przepisu w konkretnej sprawie, jeżeli w jego ocenie nie jest takim przepisem, do czego zresztą zdaje się skłaniać Kolegium. Należy zgodzić się z poglądem, że skład orzekający kolegium, rozpoznając konkretną sprawę, winien ustalić, czy przepis, stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, jest to przepis prawa powszechnie obowiązującego, bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże kolegium. Z tego oczywistego faktu nie można jednak wyprowadzać wniosku - jak czyni to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - że ustalanie istnienia aktu prawnego oraz jego charakteru /powszechności obowiązywania/ jest tożsame z badaniem jego legalności. Czym innym bowiem jest badanie aktu prawnego pod kątem tego, czy kształtuje on sytuację prawną wszystkich kategorii podmiotów, a więc, czy obowiązuje powszechnie, a w konsekwencji ma charakter normatywny, a czym innym jest badanie legalności aktu, a zatem jego zgodności z ustawą /konstytucją/, w tym z ustawowo określoną procedurą jego podjęcia. Z tego punktu widzenia przywołana nowelizacja przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie zmienia istoty rzeczy. Stanowi jedynie doprecyzowanie przepisu, pod rządami którego mogły się rodzić wątpliwości, czy związanie składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych przepisami prawa oznacza przepisy prawa powszechnie obowiązującego, czy też obejmuje także akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego. Kwestia ta była przedmiotem zainteresowania doktryny przedmiotu, a jej ustalenia w tej materii są jednoznaczne. Administracja publiczna rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywateli może to uczynić tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego /zob. np. J. Łętowski: Prawo administracyjne dla każdego, Wyd. Ecostar, Warszawa 1995, str. 29 i n. oraz A. Zieliński: Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984 z. 3 str. 26 i n./. Równie jednoznaczne jest w tej mierze orzecznictwo sądowe. NSA od początku działalności orzeczniczej konsekwentnie przyjmuje, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego /zob. np. wyrok już z dnia 6 lutego 1981 r. SA 819/80 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 6 czy też wyrok z dnia 5 listopada 1981 r. I SA 2253/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 109/. Stanowisko to podziela Sąd Najwyższy /zob. np. uchwałę siedmiu sędziów z dnia 23 października 1982 r. III PZP 45/82 - OSNCP 1983 nr 2-3 poz. 20/. W świetle przywołanego dorobku literatury przedmiotu oraz orzecznictwa sądowego, a przede wszystkim znowelizowanego brzmienia art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, nawiązującego do tego dorobku, nie ulega już żadnej wątpliwości, że składy orzekające samorządowych kolegiów odwoławczych przy podejmowaniu orzeczeń są związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Należy do nich zaliczyć - stosownie do regulacji art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. W swojej działalności orzeczniczej członkowie składów orzekających kolegiów nie są natomiast związani aktami wewnętrznymi w rodzaju wytycznych, instrukcji, zaleceń czy pism okólnych. I takie jest ratio legis nowelizacji przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Jeżeli tak to nie można z nowego brzmienia tego przepisu wyprowadzać wniosku, że kolegia mogą oceniać legalność aktu powszechnie obowiązującego stanowiącego materialnoprawną podstawę konkretnego rozstrzygnięcia, w tym oceniać legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, co zdaje się postulować Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Oceny legalności takiego aktu może i winien dokonać organ nadzoru nad samorządem terytorialnym /art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ lub sąd administracyjny merytorycznie rozpoznający sprawę. Zatem ani przepis art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, ani żaden inny przepis prawa nie daje samorządowemu kolegium odwoławczemu prawa do przejmowania kompetencji organów nadzoru nad samorządem terytorialnym, a tym bardziej funkcji orzeczniczych sądu administracyjnego. Samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy administracji publicznej, są związane w działalności orzeczniczej przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Takim przepisem prawa powszechnie obowiązującego jest, stosownie do regulacji art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała rady gminy w przedmiocie uchwalenia lub zniesienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem pozostająca w sferze zainteresowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchwała Rady Gminy K.-J., uchylająca wcześniejszą własną uchwałę o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1987 r., jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, to wiąże Kolegium w jego działalności orzeczniczej, aż do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie prawem określonym, przy czym, jak już wcześniej stwierdzono, samo Kolegium nie może skutecznie zakwestionować legalności takiej uchwały. Może co najwyżej wystąpić z inicjatywą do organu nadzoru /wojewody/, aby ten wszczął stosowne postępowanie. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA podjął uchwałę o odmowie udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.