III PZP 45/82

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN T. Szymanek. Sędziowie SN: E. Brzeziński (sprawozdawca), E. Jachczyk, S. Perestaj, S. Rejman, Z. Świeboda (współsprawozdawca), J. Wasilewski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej PRL, K. Soboty, po rozpoznaniu wniosku Prezesa Sądu Najwyższego - Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o Sądzie Najwyższym pod rozpoznanie składu siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego - o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:"Czy § 5 i 6 uchwały nr 169 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 r. w sprawie dodatkowych świadczeń dla pracowników uspołecznionych zakładów pracy zmieniających pracę (M.P. Nr 21, poz. 195) stwarzają uprawnienia podmiotowe dla pracowników uspołecznionych, niepaństwowych zakładów pracy?"podjął i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą uchwałę:Przepisy § 5 i 6 uchwały nr 169 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 r. w sprawie dodatkowych świadczeń dla pracowników uspołecznionych zakładów pracy zmieniających pracę (M.P. Nr 21, poz. 195) nie stwarzają dla pracowników uspołecznionych, ale niepaństwowych zakładów pracy - praw podmiotowych do uzyskania od tych zakładów świadczeń przewidzianych w powołanych na wstępie przepisach. Uzasadnienie faktycznePotrzeba podjęcia stosownej uchwały przed skład 7 sędziów Sądu Najwyższego została wywołana rozbieżnością orzecznictwa. W wyroku z dnia 12 maja 1982 r. I PRN 19/82 Sąd Najwyższy uznał, że wnioskodawcy, b. pracownikowi zarządu głównego jednego ze związków zawodowych, przysługuje bezpośrednio z mocy § 6 uchwały nr 169 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 r. w sprawie dodatkowych świadczeń dla pracowników uspołecznionych zakładów pracy zmieniających pracę (M.P. Nr 21, poz. 195) odprawa w wysokości 6-miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia. Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że uchwała ta jest oparta na przepisie art. 79 k.p., choć nie powołuje się na ten przepis. Na przeciwstawnym stanowisku stanął Sąd Najwyższy w sprawach III PZP 14/82 i III PZP 19/82 dotyczących pracowników spółdzielni pracy, stwierdzając m.in., że cyt. uchwała ma charakter tzw. samoistnej uchwały Rady Ministrów, a nie uchwały wykonawczej opartej na przepisie art. 79 k.p. i nie stwarza bezpośrednio praw podmiotowych pracowników w stosunku do zatrudniających ich spółdzielni pracy. Źródłem rozbieżności orzecznictwa jest więc odmienna ocena charakteru prawnego rozważanej uchwały.W pierwszej kolejności należy przeto uzyskać prawidłową odpowiedź na pytanie, czy jest to rzeczywiście uchwała samoistna, oparta bezpośrednio na przepisach Konstytucji, określających funkcje i sposoby działania naczelnych organów administracji państwowej, czy też jest uchwałą wykonawczą opartą na przepisach art. 79 k.p., który stanowi, że: "zasady wynagrodzenia za pracę oraz przyznawania innych świadczeń związanych z pracą określa Rada Ministrów...". Gdyby bowiem uchwała nr 169 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 r. była uchwałą "samoistną" już z tego względu nie byłoby podstaw do wyprowadzenia z jej treści bezpośrednio praw podmiotowych przez pracowników, wprawdzie uspołecznionych, ale niepaństwowych zakładów pracy ze skutkiem w stosunku do tych zakładów, skoro samoistne uchwały Rady Ministrów, jako należące do tzw. aktów prawotwórczych kierownictwa wewnętrznego, mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie podporządkowani organowi wydającemu dany akt. Jednostki zaś organizacyjne związków zawodowych, spółdzielnie oraz inne niepaństwowe zakłady pracy są tworami społecznymi, które - podobnie jak poszczególni obywatele - nie podlegają organizacyjnie organom administracji państwowej; podlegają one tylko powszechnie obowiązującemu porządkowi prawnemu i tylko w granicach tego porządku mogą być adresatami nakładanych na nie obowiązków.O samoistnym charakterze uchwały Rady Ministrów nie przesądza sama tylko okoliczność, że uchwała nie powołuje konkretnego przepisu ustawy, na którym się opiera. Pominięcie wskazania takiej podstawy nie pozbawia uchwały charakteru uchwały wykonawczej, jeżeli z innych okoliczności wynika, że ma ona rzeczywiście charakter "wykonawczy" w rozumieniu określonego przepisu ustawy. Decydujące znaczenie ma bowiem - w tym zakresie - rzeczywisty zamiar Rady Ministrów i treść wydanej uchwały. Pominięcia takiego nie można jednak przy wykładni uchwały zupełnie zbagatelizować. Wykonawcza uchwała Rady Ministrów powinna wskazywać podstawę prawną, na której została oparta i z reguły podstawę taką wskazuje. Niewskazanie podstawy, choć nie wyklucza możliwości poczynienia w konkretnym przypadku odmiennych ustaleń, stwarza jednak domniemanie, że uchwała ma charakter uchwały samoistnej. Aby przypisać uchwale inny, wykonawczy charakter, domniemanie to wymagałoby obalenia, w szczególności przez wskazanie okoliczności usprawiedliwiających wniosek, że nieprzytoczenie w uchwale jej podstawy prawnej stanowi tylko nie zamierzoną przez Radę Ministrów usterkę redakcyjną uchwały.Okoliczności takie zaś - jeśli chodzi o uchwałę nr 169 - nie występują. Brak jest w szczególności podstaw do wniosku, że niepowołanie w treści tej uchwały przepisu art. 79 k.p. jest następstwem redakcyjnego tylko przeoczenia.Przepis art. 79 k.p. upoważnia Radę Ministrów do określania "zasad wynagradzania za pracę oraz przyznawania innych świadczeń związanych z pracą". Równocześnie - w świetle przepisu art. 238 pkt 1 k.p. - szczegółowe warunki wynagradzania pracowników oraz przyznawania innych świadczeń, w myśl zasad ustalonych przez Radę Ministrów zgodnie z art. 79 określa układ zbiorowy pracy. W tym zestawieniu nie można stawiać znaku równości między "zasadami wynagradzania za pracę oraz przyznawania innych świadczeń związanych z pracą", o jakich mowa w art. 79 k.p., a "szczegółowymi warunkami wynagradzania pracowników oraz przyznawania innych świadczeń, w myśl zasad w art. 238 pkt 1 k.p. Gdyby było inaczej, w szczególności gdyby Rada Ministrów w ramach delegacji ustawowej z art. 79 k.p. była uprawniona do bezpośredniego ustalania "szczegółowych warunków wynagradzania pracowników oraz przyznawania innych świadczeń" przepis art. 238 pkt 1 k.p. należałoby uznać za zbędny, bądź stwarzający pozorne tylko uprawnienia dla stron zawierających układy zbiorowe pracy. Takiej zaś intencji ustawodawcy przypisać niepodobna. W rzeczywistości zasady wynagradzania za pracę oraz przyznawania innych świadczeń związanych z pracą "w rozumieniu art. 79 k.p. pojęciowo różnią się od szczegółowych warunków wynagradzania pracowników oraz przyznawania innych świadczeń", o jakich mowa w art. 238 pkt 1 k.p., określając jedynie ramy i kryteria, na podstawie których powinny być skonkretyzowane owe "szczegółowe warunki". Konkretyzację tę kodeks pracy - w zasadzie - pozostawia układom zbiorowym. Dopiero po takiej konkretyzacji pracownicy poszczególnych zakładów pracy uzyskują uprawnienia podmiotowe do określonych świadczeń ze skutkiem w stosunku do tych zakładów. Przy braku postanowień układowych, w tym przedmiocie, jak również przy braku unormowań opartych ewentualnie na innych, szczegółowych przepisach ustawy, konkretyzacja "zasad", o jakich mowa w przepisie art. 79 k.p., może nastąpić również w drodze zawarcia stosownej umowy bezpośrednio między stronami stosunku pracy. Do zawarcia takiej umowy dojść może bądź w drodze bezpośrednich pertraktacji pracownika lub grupy pracowników z uprawnionymi przedstawicielami zakładu pracy, bądź w formie zaakceptowania przez pracownika(ów) oferty zakładu pracy. Ostatnio wymienioną formę spotyka się w praktyce najczęściej. Przybiera ona - z reguły - postać odpowiedniej uchwały lub decyzji organu zakładu pracy, uprawnionego do zawierania umów z pracownikami i dysponowania mieniem zakładu pracy, o wprowadzeniu w tym zakładzie określonych szczegółowych warunków wynagradzania pracowników w myśl zasad ustalonych przez Radę Ministrów, a więc o treści pojęciowo zbieżnej z założeniami art. 238 pkt 1 k.p. Po przyjęciu tej oferty przez pracowników (choćby przez tzw. facto concludentia), osiągnięte w ten sposób porozumienie stron stosunku pracy, już jako wiążąca strony umowa, wywołuje takie same skutki, jakie wywołałoby określenie szczegółowych warunków przez układ zbiorowy pracy w rozumieniu art. 238 pkt 1 k.p., a więc stwarza prawa podmiotowe pracowników do przewidzianych w niej świadczeń. W przypadku organizacyjnego podporządkowania określonego zakładu pracy innej jednostce organizacyjnej, z ofertą, o jakiej mowa, może wystąpić również ta jednostka.Powołane w przedstawionym składowi 7 sędziów Sądu Najwyższego pytaniu przepisy § 5 i 6 uchwały nr 169 stanowią, iż pracownikom, o jakich mowa w § 1 tejże uchwały, przysługuje dodatek wyrównawczy do wynagrodzenia oraz odprawa w wysokości 6-miesięcznego wynagrodzenia. Zarówno dodatek wyrównawczy, jak i odprawę wypłacają - w określonych bliżej w uchwale sytuacjach - zakłady pracy. Świadczenia te są konkretnymi świadczeniami zakładu pracy w stosunku do pracownika i nie mają charakteru "zasad" w rozumieniu art. 79 k.p., które mogłyby być sformułowane w sposób bardziej jeszcze szczegółowy, np. w trybie przewidzianym w art. 238 pkt 1 k.p. Już z tego względu powołanie w uchwale nr 169 Rady Ministrów przepisu art. 79 k.p., jako podstawy prawnej tej uchwały, nie byłoby stosowne.Przepis art. 79 k.p. nie mógłby mieć zastosowania również dlatego, że upoważnia on Radę Ministrów do określenia tylko zasad wynagradzania za pracę oraz przyznawania innych świadczeń związanych z pracą. Natomiast uchwała nr 169 Rady Ministrów (nie wyłączając jej § 5 i 6) wymienia rodzajowo inne świadczenia, związane nie tylko z pracą, ile z zaprzestaniem pracy w uspołecznionych zakładach pracy, co wykracza poza założenia i hipotezę przepisu art. 79 k.p. W swym całokształcie uchwała nr 169 Rady Ministrów ze względu na jej zakres przedmiotowy, a także ze względu na jej szczególny charakter i doraźny cel związany z generalnym przekształceniem organizacji gospodarki oraz ze zmianami w strukturze zatrudnienia, wprowadza różnorodne korzyści i udogodnienia dla pracowników rezygnujących z pracy w gospodarce uspołecznionej, aby podjąć inne, społecznie użyteczne zatrudnienie, m.in. dodatek wyrównawczy, odprawę pieniężną, kredyty, zwolnienie od opodatkowania, pierwszeństwo zakupu zbędnych maszyn i urządzeń oraz umożliwienie zakupu samochodów. Niektóre z tych udogodnień w sposób oczywisty nie mają nic wspólnego z "zasadami wynagradzania i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą" w rozumieniu przepisu art. 79 k.p. (np. zwolnienia podatkowe). Powołanie w tej sytuacji, jako podstawy prawnej całej uchwały tylko przepisu art. 79 k.p. - nawet jeśliby przepis ten w jakimś zakresie mógł mieć zastosowanie - nie byłoby wystarczające i zrodziłoby w ogóle podstawowe wątpliwości co do skuteczności prawnej tych unormowań uchwały, które wykraczają poza delegację art. 79 k.p. Wprawdzie nie można wykluczyć sytuacji, że niektóre postanowienia jednej uchwały Rady Ministrów mają charakter wykonawczy i opierają się na konkretnej delegacji ustawowej, a inne mają charakter samoistny, jednakże brak jest podstaw do dopatrywania się takiego skomplikowanego "mieszanego" charakteru rozważanej uchwały zwłaszcza, że - o czym była już mowa - żadne z postanowień tej uchwały nie wykazuje wyraźnego związku ani z przepisem art. 79 k.p., ani z żadnym innym przepisem mogącym mieć dla tej uchwały charakter delegacji ustawowej.W rzeczywistości jest to uchwała samoistna. Zauważyć zresztą należy, że nic nie stoi na przeszkodzie, by Rada Ministrów - mając nawet do wyboru uregulowanie określonego zagadnienia w wąskim zakresie, na podstawie szczególnej delegacji ustawowej - wybrała służącą jej również drogę wydania uchwały samoistnej, regulując w tej drodze równocześnie, ale ze skutkami jakie wywołać może uchwała "samoistna", szerszą grupę zagadnień. Decyzję w tym zakresie podejmuje samodzielnie Rada Ministrów. Wykładnia prawa może i powinna dążyć do wykrycia właściwego charakteru uchwały, ale nie może charakteru tego zmienić. Przy ocenie charakteru uchwały Rady Ministrów nie wystarcza więc rozważenie jej merytorycznej treści. Konieczne jest także uwzględnienie wyraźnej lub domniemanej woli Rady Ministrów. Całokształt zaś przedstawionych wyżej okoliczności wskazuje na to, że Rada Ministrów nadała całej uchwale nr 169 charakter uchwały samoistnej. Pominięcie w uchwale wskazania jakiegokolwiek przepisu ustawy, mogącego stanowić jej podstawę prawną jest tylko jednym z przejawów tej woli Rady Ministrów. Wymaga ona uwzględnienia przy ocenie skutków prawnych, jakie wywoływały jej postanowienia.Samoistne uchwały Rady Ministrów - o czym była już wyżej mowa - jako tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego, mogą wiązać tylko tych adresatów, którzy są jej organizacyjnie podporządkowani. Z reguły zaś uspołecznione, ale niepaństwowe zakłady pracy, w szczególności zaś jednostki organizacyjne związków zawodowych i spółdzielni podporządkowaniu takiemu nie podlegają. Chociaż więc uchwała nr 169, jako akt wydany przez powołany do tego naczelny organ administracji państwowej, ma zastosowanie w stosunku do pracowników wszystkich uspołecznionych zakładów pracy (§ 1 tej uchwały), nie w jednakowym zakresie wywołuje skutki prawne w stosunku do pracowników, których dotyczy. W stosunku do pracowników tych zakładów pracy, które są organizacyjnie podporządkowane Radzie Ministrów, skutki prawne uchwały nr 169 są najdalej idące. Szczegółowe rozważanie skutków uchwały w stosunku do tej grupy pracowników - w związku z przedstawionym składowi 7 sędziów Sądu Najwyższego pytaniem - nie jest wszelako konieczne. Jeśli chodzi natomiast o pracowników uspołecznionych, ale niepaństwowych zakładów pracy skutki uchwały nr 169, jako uchwały samoistnej doznają ograniczenia przede wszystkim z uwagi na to, że Rada Ministrów nie może skutecznie dysponować cudzym mieniem, w szczególności zaś nakazywać niezależnym od niej zakładom pracy, w jaki sposób mają postąpić ze swoim majątkiem. Stwierdzenie to nie oznacza, że w stosunku do tej grupy pracowników uchwała nr 169 nie ma praktycznego znaczenia. Reorganizacja naszej gospodarki, obejmująca również niepaństwowe, uspołecznione zakłady pracy, pociąga za sobą m.in. przemieszczenie ogromnych środków finansowych w różnych dziedzinach gospodarki narodowej. Prawidłowa ocena następstw tych przemieszczeń z punktu widzenia równowagi budżetu państwa i możliwości zaspokojenia potrzeb społeczeństwa, możliwa jest tylko na szczeblu centralnym. Rada Ministrów, stanowiąc w § 1 rozważanej uchwały, że ma ona zastosowanie w stosunku do pracowników wszystkich uspołecznionych zakładów pracy zmieniających pracę w określonych bliżej w uchwale sytuacjach, stanowi zarazem autorytatywne stwierdzenie powołanego do tego naczelnego organu administracji państwowej, że przemieszczenie środków finansowych w drodze świadczeń o jakich mowa w uchwale, w skali wszystkich uspołecznionych zakładów pracy da się pogodzić z ogólną polityką finansową państwa i nie zagrozi jego istotnym interesom i zarazem upoważnia do stosowania przewidzianych w niej zachęt finansowych dla wywołania bezkolizyjnie pożądanych przesunięć kadrowych. Rada Ministrów nie wkroczyła jednak w kompetencje tych samorządnych organów uspołecznionych, ale niepaństwowych zakładów pracy, które są statutowo powołane do decydowania o sposobie wykorzystania funduszów konkretnego zakładu pracy. Stosowne decyzje powinny być wydane przez te organy i spodziewać się można, że w odpowiednim czasie rzeczywiście zostaną wydane, jeżeli nie staną temu na przeszkodzie ważne względy. Dopóki to jednak nie nastąpi, pracownicy tych zakładów nie uzyskują praw podmiotowych w zakresie przewidzianych w uchwale świadczeń w stosunku do zatrudniających ich zakładów pracy. W takim rozumieniu uchwała nr 169 nie rodzi praw podmiotowych tych pracowników, choć stwarza możliwość powstania takich praw. Bezpośrednio natomiast z mocy przepisów uchwały nr 169 pracownicy wszystkich uspołecznionych zakładów pracy (także niepaństwowych), czyniący zadość wymogom § 1 tejże uchwały, uzyskują uprawnienia do tych świadczeń, do których zobowiązane zostały jednostki organizacyjne, podporządkowane Radzie Ministrów, w szczególności uprawnienie do uzyskania kredytu, zwolnienia od opodatkowania lub opłaty skarbowej, uprawnienie do otrzymania lokalu dla prowadzenia na własny rachunek działalności rzemieślniczej, handlowej, gastronomicznej, usługowej lub transportowej, pierwszeństwa zakupu w niektórych zakładach zbędnych maszyn i urządzeń, surowców wtórnych lub odpadowych oraz nadwyżek materiałowych, a także możliwość zakupu samochodu do wykonywania transportu samochodowego (§ 8 i 9 uchwały). Dla uzyskania uprawnień do tych świadczeń przez pracowników uspołecznionych (choć niepaństwowych) zakładów pracy nie są potrzebne żadne dodatkowe decyzje ze strony ich zakładów pracy, bo do tych świadczeń zostały zobowiązane nie te zakłady pracy, lecz inne jednostki organizacyjne, podporządkowane Radzie Ministrów (banki, urzędy finansowe itp.).Na przedstawione składowi 7 sędziów Sądu Najwyższego pytanie należało więc udzielić odpowiedzi - jak w sentencji niniejszej uchwały.