OPK 17/96

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego, w sprawie z zażalenia Genowefy G. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 11 marca 1996 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, po rozpoznaniu w dniu 30 września 1996 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu: 1/ Czy organy administracji są uprawnione do wydawania zaświadczeń potwierdzających, iż określona osoba, która nie została wskazana jako najemca w decyzji administracyjnej o przydziale, jest najemcą lokalu mieszkalnego? 2/ W wypadku odpowiedzi pozytywnej - czy postępowanie wyjaśniające prowadzone w koniecznym zakresie w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego /art. 218 Kpa/, iż określona osoba jest najemcą lokalu mieszkalnego, obejmuje możliwość przeprowadzenia przez organ administracji wszystkich dowodów, o których mowa w art. 75 i nast. Kpa, a w szczególności również przesłuchania świadków i stron? podjął następującą uchwałę: Krystyna K., działając w imieniu swej matki Genowefy G., zwróciła się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia regulującego stan prawny lokalu nr 9 przy ul. R. nr 11 w K. Do wniosku dołączyła odpis decyzji o przydziale tego lokalu na rzecz Jana G. z dnia 26 stycznia 1987 r., akt zgonu Jana G. oraz poświadczenie o zameldowaniu Genowefy G. na pobyt stały w tym lokalu. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 11 marca 1996 r., wydanym na podstawie art. 29 Kpa, odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że Genowefa G. jest najemcą wymienionego lokalu mieszkalnego, uzasadniając to tym, że najemca lokalu Jan G. zmarł 17 grudnia 1995 r., a Genowefa G., jego żona, od około 1994 r. przebywa poza granicami kraju; wobec tego nie jest spełniony podstawowy warunek art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/. Zgodnie z tym przepisem małżonkowie wspólnie zajmujący lokal są z mocy prawa najemcami tego lokalu, choćby umowa najmu została zawarta tylko przez jednego z nich. Przy rozpoznawaniu zażalenia na powyższe postanowienie skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) powziął wątpliwość, czy organy administracji są uprawnione do wydawania zaświadczeń potwierdzających, że osoba, która nie została wskazana w decyzji administracyjnej jako najemca, jest najemcą tego lokalu mieszkalnego. Wątpliwości te skłoniły skład orzekający Kolegium do zwrócenia się do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o wystąpienie w tej kwestii z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Uchwałą z dnia 24 maja 1996 r. Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), powołując się na art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytania prawne przedstawione na wstępie. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zgodnie z art. 217 par. 2 Kpa organ administracji wydaje zaświadczenia potwierdzające określone fakty lub stan prawny. Na tle tego przepisu powstają wątpliwości, czy wydawanie zaświadczeń dotyczy spraw z zakresu wszystkich gałęzi prawa, czy tylko z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem Kolegium, organ administracji państwowej powinien wydawać zaświadczenia tylko w sprawach indywidualnych w zakresie swojej właściwości wynikającej z przepisów prawa materialnego stosownie do art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa. Sprawy z zakresu prawa lokalowego natomiast zostały w ustawie z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych wyłączone z zakresu rozstrzygania w drodze administracyjnoprawnej. Ustalenie zatem, że określona osoba /z wyjątkiem tej, na której nazwisko wystawiono przed 12 listopada 1994 r. decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego/ jest najemcą lokalu, ma charakter sprawy cywilnej i zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc należy do właściwości sądów powszechnych, co wyłącza wydawanie zaświadczeń w tym przedmiocie. Za niedopuszczalnością wydawania zaświadczeń potwierdzających, iż dana osoba jest najemcą lokalu mieszkalnego, przemawia także - zdaniem Kolegium - treść art. 218 par. 1 Kpa, zgodnie z którym dowodem w sprawie wydania zaświadczenia są dane z ewidencji, rejestrów lub inne dane będące w posiadaniu organu administracji. Warunkiem zastosowania art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych jest ustalenie, że małżonkowie wspólnie zajmują lokal mieszkalny, ta okoliczność jednak nie wynika bezpośrednio z rejestrów. Zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ zameldowanie danej osoby w lokalu potwierdza jedynie pobyt danej osoby pod określonym adresem, co nie odpowiada pojęciu zamieszkiwania i wspólnego zajmowania lokalu mieszkalnego. Gdyby zaś przyjąć dopuszczalność wydania zaświadczenia w wyżej omówionej sprawie, to wątpliwości dotyczą zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 218 par. 2 Kpa. Powstaje bowiem problem, czy organ administracji, w razie wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście małżonkowie wspólnie zajmują lokal mieszkalny, jest upoważniony do dokonywania wszelkich czynności dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium, wydawanie zaświadczeń przez organy administracji ma o tyle szczególny charakter, iż postępowanie wyjaśniające ma prowadzić tylko do usunięcia ewentualnych wątpliwości co do zgodności posiadanych danych ze stanem rzeczywistym, a nie do ustalania innych okoliczności faktycznych. Prokurator Prokuratury Krajowej wnosił o udzielenie odpowiedzi, iż organ administracji nie jest zobowiązany na podstawie art. 218 par. 1 w związku z art. 217 par. 2 pkt 2 Kpa, po wejściu w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, do wydania zaświadczenia potwierdzającego, że dana osoba jest najemcą lokalu mieszkalnego, którego przydział nastąpił w drodze decyzji administracyjnej na rzecz innej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ w art. 9 ust. 3 stanowiła, że małżonkowie wspólnie zajmujący lokal mieszkalny są z mocy prawa najemcami tego lokalu, choćby umowa najmu została zawarta tylko przez jednego z nich lub przydział lokalu pozostającego w dyspozycji terenowego organu administracji państwowej nastąpił na rzecz jednego z małżonków. Z przepisu tego wynikało, że małżonkowie niepodzielnie korzystają z przedmiotu najmu i mają niepodzielne współuprawnienia do korzystania z lokalu mieszkalnego, a także zobowiązania względem wynajmującego, użyte zaś określenie "są najemcami" wskazywało na zamiar ustawodawcy przyznania każdemu ze współmałżonków pełnego prawa do całego przedmiotu najmu. Na tle art. 9 ust. 3 ustawy zostało ukształtowane jednolite orzecznictwo Sądu Najwyższego, wedle którego w sprawach ze stosunku najmu, które ze swej istoty są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 2 Kpc, droga sądowa jest wyłączona tylko w tych wypadkach, gdy przepisy prawa lokalowego wyraźnie przewidują drogę postępowania administracyjnego /np. przydział lokalu/. Sąd Najwyższy jednocześnie zajął stanowisko, że w razie nieumieszczenia w decyzji o przydziale lokalu obojga małżonków organ administracji, na wniosek osoby nie umieszczonej w decyzji, może stwierdzić, że jest ona współnajemcą lokalu. Stwierdzenie takie nie ma charakteru decyzji administracyjnej /uchwała SN z dnia 19 lutego 1976 r. III CZP 96/75 - OSN 1976 nr 6 poz. 161; wyrok SN z dnia 28 czerwca 1979 r. I CR 257/79 - OSN 1980 nr 5 poz. 89/. W przypadkach zaś sporu, czy współmałżonek spełniał przesłanki określone w art. 9 ust. 3 prawa lokalowego, dopuszczalna była droga sądowa o ustalenie na zasadzie art. 189 Kpc, że małżonek jest współnajemcą /najemcą/ lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym ostatnim przepisem każdy, kto ma interes prawny, może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie zajmowało stanowisko, iż stwierdzenie, że małżonek jest współnajemcą lokalu, w razie braku sporu następuje na podstawie zaświadczenia, o którym mowa w dziale VII Kpa. Stan prawny nie uległ zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 21 poz. 124/. Dopiero ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/ zniosła szczególny tryb najmu lokali, co oznacza, że nie są już wydawane decyzje administracyjne o przydziale lokalu mieszkalnego, a stosunek najmu zawiązuje się wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej niezależnie od tego, czy lokalami mieszkalnymi dysponuje jako właściciel Skarb Państwa, czy gmina. Stosownie do art. 55 i art. 56 ust. 1 tej ustawy najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej przekształcił się w najem umowny zawarty na czas nie oznaczony, a stosunek najmu powstały w ten sposób zachował jedynie element administracyjnoprawny w zakresie źródła powstania zobowiązania wynikającego już z ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Wszelkie natomiast spory powstałe na tle umowy najmu rozstrzygane są w drodze postępowania cywilnego. W związku z wejściem w życie powołanej ustawy i zawartych w niej uregulowań powstała wątpliwość, czy organy administracji publicznej w sprawach, w których najem zawiązał się na podstawie decyzji o przydziale wydanej przed wejściem w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 105 poz. 509/, to jest przed dniem 12 listopada 1994 r., mogą wydawać zaświadczenia dla małżonka najemcy, że na podstawie tej decyzji administracyjnej stał się on współnajemcą /najemcą/ lokalu mieszkalnego. W doktrynie przyjęto pogląd, że okoliczności, których potwierdzenia żąda strona w zaświadczeniu, o jakim mowa w dziale VII Kpa, powinny pozostawać w związku z rzeczowym i terytorialnym zakresem działania danego organu administracyjnego. Oznacza to, że aby zaświadczenie wydane przez organ administracji spełniało wymagania dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 Kpa, musi być ono wydane przez organ, który jest właściwy w danej sprawie zarówno rzeczowo, jak i miejscowo /J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, Zieliński Adam: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem oraz Adamiak Barbara, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996/. O właściwości rzeczowej organu administracji państwowej stosownie do art. 20 Kpa stanowią przepisy prawne, które są zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym /np. prawo budowlane/. Podzielając wyżej omówiony pogląd doktryny, należy podnieść, że zaświadczenie wydane przez organ administracji państwowej nie tworzy ani nie znosi żadnego stosunku prawnego; ma ono potwierdzać określone fakty lub stan prawny, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi administracji na podstawie prowadzonej ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu /art. 217 par. 2 i art. 218 par. 1 Kpa/. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/, jak już była o tym mowa, stosunek najmu lokali mieszkalnych nie nawiązuje się na podstawie decyzji administracyjnej, ale na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wobec braku przepisów prawa upoważniających organy administracji do rozpoznawania i załatwiania w drodze decyzji spraw z zakresu najmu lokali mieszkalnych i braku swojej właściwości rzeczowej organ administracji państwowej nie może również wydać zaświadczenia potwierdzającego, że dana osoba jest współnajemcą lokalu mieszkalnego, którego najem powstał na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli osoba ta nie została wymieniona w decyzji. Zaświadczenie takie byłoby ingerencją w sprawy cywilnoprawne niezależnie od tego, czy dany lokal mieszkalny wchodzi do zasobu mieszkaniowego Skarbu Państwa, czy gminy. Z tych względów nie można podzielić stanowiska komentatorów "Nowego prawa lokalowego" /A. Mączyński i A. Proksa, Kraków 1995/, którzy omawiając art. 8 ustawy podali, że w odniesieniu do najmu mieszkań wchodzących do zasobu mieszkaniowego gmin potwierdzenie wstąpienia w stosunek najmu może nastąpić /jak pod rządem prawa lokalowego/ w drodze wydania przez organ gminy zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 par. 2 pkt 2 Kpa. (...) Kwestia (...) stosunku najmu jest wyrazem woli wynajmującego oraz najemcy bądź osób, które uznają się za współnajemców. W razie braku zgodnej woli stron ewentualny spór jest rozstrzygany w drodze procesu cywilnego. (...) Uwzględniając powyższy wywód, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały. Dodać należy, że w świetle odpowiedzi na pytanie pierwsze bezprzedmiotowe stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie.