OPS 11/96

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej I. Kaszczyszyn w sprawie I SAB 38/96 ze skargi Andrzeja T. na bezczynność Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w przedmiocie niewydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 1996 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 września 1996 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: Czy w świetle art. 87 par. 1 Kpc w brzmieniu nadanym przez art. 1 ust. 7 lit. "a" ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/ radca prawny może być pełnomocnikiem procesowym osoby fizycznej, nie będącej podmiotem gospodarczym, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym? podjął następującą uchwałę: Wątpliwość prawna przedstawiona składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powstała na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 21 maja 1996 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga Andrzeja T. na bezczynność Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który pomimo upływu ponad 2 miesięcy nie rozpoznał jego odwołania od decyzji Wojewody (...), odmawiającej przyznania rekompensaty na uzupełnienie kosztów poniesionych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ponieważ w odpowiedzi na skargę Minister stwierdził, że postępowanie odwoławcze zostało zakończone wydaniem decyzji uchylającej decyzję Wojewody i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd zwrócił się do skarżącego o udzielenie informacji, czy skargę podtrzymuje, czy cofa. Wówczas zgłosił swój udział w sprawie - jako pełnomocnik skarżącego - radca prawny. Występując w imieniu skarżącego, oświadczył, że nie tylko skargi nie cofa, ale ją rozszerza, żądając wydania przez organ naczelny decyzji nie kasacyjnej, ale reformatoryjnej. U podłoża wątpliwości Sądu co do możliwości dopuszczenia do udziału w tej sprawie radcy prawnego jako pełnomocnika procesowego skarżącego legły następujące okoliczności: Ustawą z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/ znowelizowano art. 87 par. 1 Kpc przez uzupełnienie kręgu osób, które mogą być pełnomocnikami procesowymi, o radcę prawnego, nie wprowadzając równocześnie żadnych zmian w ustawach: z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./ i z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./. Oznacza to, że ustawodawca uznał za celowe utrzymanie w dalszym ciągu dwóch różnych podmiotów powołanych do wykonywania obsługi prawnej. Zmianie w zakresie świadczenia pomocy prawnej nie uległ również art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, regulujący - między innymi - zastępstwo procesowe podmiotów gospodarczych w zakresie działalności gospodarczej. Brak zmian we wspomnianych wyżej ustawach prowadzi do wniosku, że wykładni art. 87 par. 1 Kpc nie można dokonywać w oderwaniu czy też z pominięciem przepisów zawartych w tych ustawach, a dotyczących zwłaszcza problematyki pełnomocnictwa procesowego. Jeśli chodzi o radców prawnych, to w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych stanowi się, że wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na obsłudze prawnej państwowych i spółdzielczych jednostek organizacyjnych /art. 4 ust. 1/. Z obsługi prawnej radcy prawnego mogą także korzystać organizacje społeczne oraz spółki z udziałem kapitału państwowego, spółdzielczego lub organizacji społecznych /art. 4 ust. 2/. Regulując szczegółowo wykonywanie tego zawodu w rozdziale 2 tej ustawy, wymieniono w art. 7 ust. 1 pkt 6 wśród zadań radcy prawnego występowanie w charakterze pełnomocnika jednostki organizacyjnej w postępowaniu sądowym, administracyjnym oraz przed innymi organami orzekającymi. Żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje możliwości występowania radcy prawnego w charakterze pełnomocnika osoby fizycznej. Możliwość taką, aczkolwiek w ograniczonym zakresie, wprowadza art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Stanowi on, że działalnością gospodarczą w rozumieniu tej ustawy jest również świadczenie pomocy prawnej /obsługi prawnej/ podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności gospodarczej przez adwokatów i radców prawnych /ust. 1/. Przez pomoc prawną /obsługę prawną/, o której mowa w ust. 1, rozumie się w szczególności doradztwo, sporządzanie opinii, a także zastępstwo procesowe wykonywane przez adwokata lub radcę prawnego /ust. 2/. W świetle treści przytoczonych przepisów uzasadniony wydaje się wniosek, że w obecnym stanie prawnym radca prawny nie może być w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnikiem osoby fizycznej nie będącej podmiotem gospodarczym. Za takim poglądem opowiedział się skład orzekający w sprawie, stwierdzając jednak, że nie można wyłączyć stanowiska odmiennego. Za poglądem, że radca prawny może być pełnomocnikiem procesowym osoby fizycznej w postępowaniu sądowym niezależnie od rodzaju rozpoznawanej sprawy, może przemawiać okoliczność, że art. 87 par. 1 Kpc w obowiązującym obecnie brzmieniu jest przepisem późniejszym niż przytoczone przepisy ustawy o radcach prawnych i ustawy o działalności gospodarczej. W myśl więc zasady lex posterior derogat priori można twierdzić, że zmiana treści art. 87 par. 1 Kpc zniosła dotychczasowe różnice co do zastępstwa procesowego pomiędzy adwokatami a radcami prawnymi. Zdaniem składu orzekającego jednak taka wykładnia nie wydaje się uzasadniona, zwłaszcza ze względu na utrzymanie odrębnych instytucji adwokata i radcy prawnego oraz różny zakres ich przygotowania zawodowego. Prowadziłaby ona do dysharmonii przepisów i wprowadzonych przez nie rozwiązań prawnych. Dostrzegając jednak nasuwające się w tym przedmiocie istotne wątpliwości prawne, skład orzekający uznał za celowe wystąpienie - na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały. Przedstawiając do wyjaśnienia to zagadnienie, skład orzekający zwrócił uwagę, że objęcie treścią art. 87 par. 1 Kpc radców prawnych stało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem rozbieżności w kwestii, czy uprawnienia radców prawnych, gdy chodzi o zastępstwo procesowe stron, są takie same jak uprawnienia adwokatów, czy też nadal są ograniczone do określonych kategorii stron i spraw. W dwóch sprawach Sąd uznał za dopuszczalne, aby pełnomocnikami osób fizycznych w sprawach nie należących do spraw z zakresu działalności gospodarczej byli radcowie prawni /I SA 809/95, I SA 1139/95/. Zdaniem składu orzekającego, budzi to wyżej przedstawione wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, zważył, co następuje: Przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie określają, kto może być pełnomocnikiem procesowym w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wobec czego zgodnie z art. 59 tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Według nowego brzmienia art. 87 Kpc pełnomocnikiem może być adwokat lub radca prawny, a ponadto współuczestnik sporu, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia /par. 1/. Ponadto pełnomocnikiem osoby prawnej lub podmiotu gospodarczego, w tym nie mającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego, a Rada Ministrów może ustalić odrębne zasady ustanawiania pełnomocników przez państwowe osoby prawne lub państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. Osoba prawna prowadząca, na podstawie odrębnych przepisów, obsługę prawną podmiotu gospodarczego może udzielić pełnomocnictwa procesowego w jego imieniu adwokatowi lub radcy prawnemu, jeżeli została do tego upoważniona przez ten podmiot /art. 87 par. 2 Kpc/. Konieczność dokonania zmiany omawianego artykułu była oczywista. Z dotychczasowego brzmienia art. 87 Kpc bowiem można było wyprowadzać wniosek, że radca prawny mógł być tylko pełnomocnikiem "jednostki gospodarki uspołecznionej" i tylko wówczas, gdy był jej pracownikiem. Brzmienie tego przepisu nie było dostosowane do przepisu art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ i stało się przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa. Sąd Najwyższy wyjaśnił m.in., że osoby fizyczne nie prowadzące działalności gospodarczej nie mogą być zastępowane w procesie przez adwokata lub radcę prawnego wykonującego zawód w spółdzielniach lub spółkach świadczących pomoc prawną podmiotom gospodarczym /uchwała z dnia 30 kwietnia 1990 r. III CZP 18/90, OSNCP 1990, nr 12 poz. 148 i uchwała z dnia 13 marca 1991 r. I CR 484/90, OSNCP 1992, nr 7-8 poz. 138/. W innych orzeczeniach wyjaśniano, że radca prawny może być także pełnomocnikiem innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, w tym także osób fizycznych prowadzących taką działalność, również wówczas, gdy nie jest ich pracownikiem i gdy wykonuje zawód w ramach spółki lub spółdzielni z jego udziałem /uchwała z dnia 10 maja 1994 r. I PZP 21/94, OSNAPIUS 1994, nr 4 poz. 68, wyrok z dnia 20 maja 1994 r. I PRN 25/94, OSNAPIUS 1994, nr 7 poz. 111 czy też postanowienie z dnia 12 kwietnia 1996 r. I CRN 41/96/. Jednakże zmiana art. 87 par. 1 Kpc została dokonana w sposób mogący sugerować, że obecnie radca prawny uzyskał możliwość uczestniczenia w procesie cywilnym jako pełnomocnik bez żadnych ograniczeń co do rodzaju sprawy i zastępowanego podmiotu. W szczególności z brzmienia tego przepisu wyciąga się wniosek, że radca prawny może być pełnomocnikiem osób fizycznych. Wniosek taki jednak nie jest uprawniony. Wynika to ze stwierdzenia, że przepis art. 87 par. 1 Kpc ustanawia tylko ogólną zasadę dotyczącą możliwości ustanowienia pełnomocnika. Nie reguluje on natomiast kwestii, kto w rzeczywistości jest adwokatem czy też radcą prawnym i wykonuje taki zawód. W tym zakresie należy sięgnąć do ustaw korporacyjnych, dotyczących wykonywania zawodu adwokata i radcy prawnego, czyli do ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm./ i ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./. Zgodnie z art. 4 prawa o adwokaturze adwokat wykonuje zawód w zespole adwokackim, a także może go wykonywać w obsłudze prawnej na zasadach określonych w odrębnych przepisach /np. w ustawie o działalności gospodarczej/ oraz - za zgodą Ministra Sprawiedliwości - indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem. Adwokat więc nie może wykonywać zawodu w innych formach, a zatem dla możliwości ustanowienia go pełnomocnikiem procesowym nie jest wystarczający sam wpis na listę adwokatów. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 marca 1996 r. I CRN 34/96 /OSNIC 1996, nr 7-8/ i należy go w pełni podzielić. Zasady te należy odnieść do radców prawnych. Zgodnie z ustawą o radcach prawnych wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na obsłudze prawnej państwowych i spółdzielczych jednostek organizacyjnych, a korzystać z niej mogą także organizacje społeczne oraz spółki z udziałem kapitału państwowego, spółdzielczego lub organizacji społecznych /art. 4 ust. 1 i 2/. Wykonywanie więc zawodu radcy prawnego /obsługa prawna/ dotyczy zawsze tych jednostek organizacyjnych /art. 4 ust. 3/ i ma na celu ochronę ich interesów prawnych /art. 2/, w szczególności przez występowanie w charakterze pełnomocnika jednostki organizacyjnej w postępowaniu sądowym /art. 7 ust. 1 pkt 6/. Regułą jest wykonywanie zawodu radcy prawnego w ramach stosunku pracy. Wymienione wyżej jednostki organizacyjne mogą wyjątkowo doraźnie korzystać na podstawie umowy zlecenia z obsługi prawnej radcy prawnego w nich nie zatrudnionego /art. 20 ust. 1/. Radca prawny świadczący na podstawie art. 24 ustawy o działalności gospodarczej, indywidualnie albo w ramach spółki lub spółdzielni z jego udziałem, pomoc prawną na rzecz podmiotu gospodarczego w zakresie jego działalności gospodarczej może być pełnomocnikiem procesowym tego podmiotu, nie będąc jego pracownikiem. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 1996 r. I PKN 6/96 /nie publ./ wyjaśnił, że art. 24 ustawy o działalności gospodarczej rozszerzył pojęcie "obsługi prawnej", a więc pośrednio uzupełnił ustawę o radcach prawnych. Pogląd ten w pełni należy podzielić. Jednakże takiej, nawet pośredniej nowelizacji ustawy o radcach prawnych nie można dopatrzyć się w nowym brzmieniu przepisu art. 87 par. 1 Kpc. Przepis ten bowiem reguluje jedynie kwestię, kto może być pełnomocnikiem w postępowaniu cywilnym, nie wkracza natomiast w określenie pojęcia "wykonywania zawodu radcy prawnego". Nieuprawnione więc jest rozumowanie, że przepis art. 87 par. 1 Kpc, jako późniejszy i szczególny, zmienił zasady wykonywania zawodu radcy prawnego. Wręcz przeciwnie, dla oceny, kto jest radcą prawnym w rozumieniu art. 87 par. 1 Kpc, należy sięgnąć do przepisów ustawy o radcach prawnych. Prowadzi to do wniosku, że radca prawny może być pełnomocnikiem procesowym, ale tylko w wyżej podanym pojęciu wykonywania obsługi prawnej. Wyłączone więc jest zastępowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym osób fizycznych, poza zakresem art. 24 ustawy o działalności gospodarczej. Skład orzekający trafnie zauważył, że cytowana ustawa z dnia 1 marca 1996 r. nie wprowadziła żadnych zmian w ustawach z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze i z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych ani też nie uległ zmianie art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, regulujący m.in. zastępstwo procesowe podmiotów gospodarczych w zakresie działalności gospodarczej. Przepis obecnie obowiązującego art. 87 par. 1 Kpc nie zniósł w niczym dotychczasowych różnic co do zastępstwa procesowego między adwokatami a radcami prawnymi, mimo iż jest przepisem późniejszym niż przepisy ustawy o radcach prawnych i ustawy o działalności gospodarczej, gdyż zmiana ta musiałaby być dokonana wprost. Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, udzielono wyjaśnienia jak w sentencji uchwały na podstawie art. 49 art. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.