OSK 1815/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Andrzej Gliniecki (spr.), Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 654/04 w sprawie ze skargi J. P., A. P. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu z dnia 27 marca 2003 r. Nr SKO.242/03 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 maja 2004 r. Sygn. akt II SA/Lu 654/03 po rozpoznaniu skargi J. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 27 marca 2003 r. (SKO.242/03), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Komarów Osada z dnia 10 lutego 2003 r. (RGO.7331-9/02/203), którą na wniosek W. C., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę stacji tankowania pojazdów gazem i budynku magazynowego w miejscowości [...] na działkach nr ewid. [...]. Starosta Powiatu Zamojskiego w piśmie z dn. 10.01.2003 r. nazwanym "Opinia", wydanym na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zajął stanowisko, że w tym przypadku nie jest wymagany raport oddziaływania na środowisko. Podobne stanowisko zajął w postanowieniu z dnia 21.01.2003 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zamościu. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), planowany obiekt, zaliczany jest do obiektów o małej uciążliwości. W skardze do sądu administracyjnego podobnie, jak i wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, J. P. i A. P. - współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]) podnosili, iż został naruszony przepis art. 42 § 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ w zaskarżonej decyzji, nie uwzględniono wnoszonych przez nich zastrzeżeń. Skarżący domagali się, aby strefa ochronna związana z planowaną inwestycją, zamykała się w granicach działki inwestora, oraz aby budynek magazynowy, nie był usytuowany bliżej niż 3 m od granicy działki. Ponadto skarżący nie zgadzali się ze stanowiskiem organów, że planowana inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2004 r., uchylającego decyzje pierwszej i drugiej instancji, wydane w sprawie, między innymi wskazał, że opinia organów wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, powinna być wydana w formie postanowienia zgodnie z art. 106 kpa, które doręcza się wszystkim stronom postępowania z pouczeniem o możliwości wniesienia zażalenia. W tym postępowaniu, właściwy organ powinien przeanalizować planowaną inwestycję w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (wcześniej powołanego), pod kątem ewentualnego wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Powyżej wskazane naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 do 5 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 106 kpa, zdaniem Sądu, dają podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Opinie wydane w trybie art. 106 kpa, gdy są wymagane przez przepisy szczególne, stanowią istotny element materiału dowodowego dla organu rozstrzygającego sprawę, a stwierdzone wadliwości procedowania naruszają w dalszej konsekwencji przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, co może istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżących, że dla przedmiotowej inwestycji ustawodawca bezwzględnie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Błędnie też skarżący na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, domagają się określenia warunków technicznych inwestycji, gdy tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami, należy to do innych organów i odbywa się na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. J. P. i A. P. reprezentowani przez adw. E. W., od powyższego wyroku (część I) wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 134, 107 kpa polegające na zaniechaniu merytorycznego rozpoznania stanu faktycznego w sprawie i zebranego materiału dowodowego oraz nienależyte uzasadnienie orzeczenia polegające na pominięciu merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu zawartego w skardze do NSA OZ w Lublinie w zakresie pkt 1 skargi, co miało wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, 2. naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie faktu zgłoszenia zastrzeżeń złożonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie które winny być zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod planowaną inwestycję, 3. naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez wyrażenie błędnego poglądu, że przepis ten nie ma zastosowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego działki pod stacje tankowania gazem a co za tym idzie, że nie istnieje potrzeba sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy dla terenu sąsiedniego może zaistnieć ograniczenie użytkowania własności. Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżących wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący oświadczają, że "zgadzają się z zaskarżonym wyrokiem co do zasady, ale kwestionują to co wspomniano w przytoczeniu podstaw kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co różni ten sąd o wojewódzkich sądów administracyjnych, które mogą rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Takie ograniczenie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie wykroczyć poza granice skargi kasacyjnej, czyli rozpoznać sprawę z urzędu, jeżeli dostrzeże przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 ppsa. W rozpoznawanej sprawie, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które by mogły wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia (wyrok, postanowienie kończące postępowanie w sprawie) wojewódzkiego sądu administracyjnego, przeto zarzuty skargi kasacyjnej, powinny dotyczyć przepisów prawa w oparciu o które zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Zgodnie z powyższym, zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej, należy uznać za chybiony z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając zaskarżony wyrok, opierał się na przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten, nie może być rozumiany jako naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ppsa. Zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej, nie odpowiada formule określonej przez ustawodawcę w art. 174 pkt 1 ppsa, zgodnie z którą, naruszenie prawa materialnego, może mieć miejsce przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem w skardze kasacyjnej (pkt 2), zarzucając naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wskazano na czym to naruszenie miałoby polegać, czy na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Sąd rozpoznając skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata, nie może się domyślać, co miał na myśli autor tego pisma, poza tym byłoby to sprzeczne z wcześniej powołanym art. 183 § 1 ppsa. Powyższa uwaga ma również częściowo zastosowanie do zarzutu sformułowanego w pkt 3 skargi kasacyjnej, gdzie również nie wskazano, na czym ma polegać naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z pkt 7 ustawy -Prawo ochrony środowiska. Ponadto w punkcie tym, została zawarta informacja, która jest nieprawdziwa i która nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bowiem sąd pierwszej instancji, nigdzie nie wyraził takiego poglądu, że przepis art. 51 Prawa ochrony środowiska "nie ma zastosowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego". Trudno dalej prowadzić polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej, które mało że zostały przedstawione błędnie, niezgodnie z zasadami sztuki prawniczej, to jeszcze odwołują się do nieistniejących w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeń, co prawdopodobnie wynika z niezrozumienia tego tekstu. Po pierwsze, omawiana skarga kasacyjna nie zawiera właściwego uzasadnienia przytaczanych podstaw kasacyjnych, zgodnego z wymaganiami art. 176 ppsa. Za niedopuszczalne wręcz należy uznać, odesłanie w zakresie podstaw prawnych i uzasadnienia zarzutu opisanego w pkt 3 skargi kasacyjne, do skargi z dnia 12.5.2003 r. złożonej w NSA OZ w Lublinie, znajdującej się w aktach spraw. Taka forma sporządzania skargi kasacyjnej, nie tylko łamie wszelkie zasady prawidłowego sporządzania pism procesowych a w tym skargi kasacyjnej jako pisma o szczególnym charakterze, ale podważa również sens istnienia przymusu adwokacko-radcowskiego, wynikającego z art. 175 § 1 ppsa, który miał zapewnić właściwy poziom merytoryczny środków odwoławczych od orzeczeń pierwszej instancji. Po drugie, wnoszący skargę kasacyjną wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku chociaż jednocześnie "zgadzają się z zaskarżonym wyrokiem co do zasady", co należy zrozumieć, że zgadzają się z rozstrzygnięciem (sentencją) tego wyroku, natomiast kwestionują niektóre sformułowania (poglądy) zawarte w jego uzasadnieniu. Za takim rozumieniem skargi kasacyjnej przemawia również to, że zawarte tam zarzuty, nie są adresowane do samego rozstrzygnięcia (sentencji wyroku) lecz do poszczególnych fragmentów uzasadnienia, Czyli skarżący wnioskują o uchylenie zaskarżanego wyroku z powodu błędnego, ich zdaniem uzasadnienia wyroku. Mało tego, należy wskazać, że zaskarżone rozstrzygnięcie uchyliło zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszej instancji, tymczasem w skardze wnoszono o uchylenie tylko zaskarżonej decyzji, czyli Sąd z urzędu skorzystał z możliwości jakie dają przepisy art. 134 § 1 i 135 ppsa, co niewątpliwie jest korzystniejsze dla skarżących. Poza tym, należy zwrócić uwagę, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, co szeroko zostało omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i co w najszerszym zakresie uwzględnia interes skarżących, bowiem obliguje to organy do wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również powoduje konieczność przeprowadzenia postępowań w sprawie wymogu sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z zasadami określonymi w art. 106 kpa. W świetle powyższych wyjaśnień, wniesienie skargi kasacyjnej, przy tak sformułowanych zarzutach, i nie kwestionowaniu samego rozstrzygnięcia, wydaje się nieporozumieniem, wynikającym chyba z niezrozumienia zaskarżonego orzeczenia. Bowiem gdyby nawet przyjąć, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i prawidłowo sformułowane, to i tak zgodnie z art. 184 ppsa taka skarga kasacyjna podlegałaby oddaleniu, gdyż jest to przypadek, kiedy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Poza tym, zaskarżony wyrok zawierający rozstrzygnięcie oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, powoduje dalej idące konsekwencje procesowe, niż zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej a odnoszące się tylko do niektórych fragmentów uzasadnienia. Przy takim rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji, które powoduje wznowienie postępowania administracyjnego, sąd ten nie mógł wypowiadać się merytorycznie w sprawach o których piszą w skardze kasacyjnej skarżący, gdyż sąd administracyjny, nie może wchodzić w kompetencje organów i ich zastępować. Poza tym, w sytuacji kiedy zostaje uchylona zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z przyczyn wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 6 kpa), to bezcelowym by było rozstrzygać kwestie merytoryczne w oparciu o uchylone decyzje, skoro i tak organ pierwszej instancji będzie musiał prowadzić od początku postępowanie w sprawie a wydane w tym postępowaniu decyzje, będą podlegały kontroli instancyjnej a następnie sądowej. Natomiast należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji w dwu kwestiach, w których zajął stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprawy warunków technicznych planowanego przedsięwzięcia, a w tym usytuowanie budynku magazynowego od granicy działki, nie należy do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli to nie wynika z planu) lecz do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Przedsięwzięcia wymienione w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), mogą (ale nie muszą) wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, i tak należy rozumieć pogląd Sądu pierwszej instancji, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W świetle powyższych rozważań, wniesienie skargi kasacyjnej, należy uznać za całkowicie nieuzasadnione i pozbawione jakichkolwiek podstaw. Przypadek ten pozwala wysnuć wniosek, że skarga kasacyjna w zasadzie może mieć usprawiedliwione podstawy, jeżeli skarżący nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem (sentencją orzeczenia), a nie, kiedy kwestionuje wyłącznie jego uzasadnienie, chociaż jednocześnie wnioskuje o uchylenie zaskarżonego wyroku. Może jednak skarga kasacyjna odnieść pożądany skutek (pomimo jej oddalenia), jeżeli skarżący zgadza się z rozstrzygnięciem sądu pierwszej instancji, lecz nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu (art. 153 ppsa). W takiej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie za uzasadnione, może oddalając skargę kasacyjną, w pewnym zakresie skorygować kwestionowane fragmenty uzasadnienia, bądź wskazać na właściwe ich rozumienie, co będzie wiążące w tej sprawie (art. 153 w związku z art. 193 ppsa). W rozpoznawanej sprawie, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, ani też do ingerencji w tekst uzasadnienia tego orzeczenia, o co wnioskowali skarżący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu podobnie, jak i jego uzasadnienie. W związku z czym orzeczono na podstawie art. 184 ppsa, jak w sentencji.