OSK 314/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Edward Janeczko, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. W. i K. w K. od wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 26 sierpnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 663/03 w sprawie ze skargi R. P. W. i K. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Imielinie z dnia 16 grudnia 2002 r. Nr III/16/2002 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 663/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach po rozpoznaniu skargi R. P. W. i K. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Imielinie z dnia 16 grudnia 2002 r. Nr III/l 6/2002 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz. U. Nr 72, poz. 747/ Rada Miasta Imielin odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta Imielin, przedstawionych przez R. P. W. i K. w K. - z uwagi na nieprawidłowe zasady ustalania taryf, niezgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków /Dz. U. Nr 26, poz. 257/. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że przedłożona taryfa i jej uzasadnienie narusza przepisy ww. rozporządzenia poprzez: 1/ niezachowanie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen -§ 3 ust. 1 pkt b, 2/ nie przedstawienie zmian warunków ekonomicznych funkcjonowania przedsiębiorstwa na terenie miasta Imielin w roku obowiązywania taryfy uzasadniających wzrost cen w proponowanej wysokości - § 9 ust. 3 pkt 4. Zaproponowana cena 1 m3 wody rośnie według przedłożonej taryfy o 71,6 %, czego nie uzasadniają przedłożone wraz z taryfą materiały, tym bardziej, iż osiągnięty w 2001 r. zysk ekonomiczny świadczy, że stosowane wcześniej ceny zapewniały zysk z prowadzonej działalności, Nie zaistniały również aż takie zmiany gospodarcze w ogóle, jak i w obrębie samego Przedsiębiorstwa, które uzasadniałyby wzrost cen na proponowanym poziomie. Zwrócono też uwagę na różnice w podstawowych wielkościach, podawanych w kolejnych wersjach przedstawionych taryf, które w wielu przypadkach są sprzeczne z przedstawionym uzasadnieniem tych taryf. W taryfie ustalono typ grupy odbiorców, podczas gdy nie skalkulowano dla nich odrębnych cen i stawce. Nie przedstawiono także konkretnego programu zmierzającego do ograniczenia strat wody oraz jej zużycia na potrzeby własne. R. P. W. i K. w K. wezwało do usunięcia naruszeń prawa powyższą uchwałą poprzez jej zmianę i zatwierdzenie taryf. W wezwaniu tym powołano się na to, że zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę rada gminy zatwierdza wnioskowaną taryfę w ciągu 45 dni od złożenia wniosku. Ustawa nie przewiduje natomiast sytuacji, w której rada gminy może podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf. W tym względzie zatem kwestionowana uchwała została podjęta niezgodnie z ustawą. Ponadto wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu uchwały przedłożona do zatwierdzenia taryfa została sporządzona zgodnie z wymienionym rozporządzeniem. Bezpodstawne są więc zarzuty podniesione w uzasadnieniu uchwały. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym R. P. W. i K. w K. wniosło o uchylenie ww. uchwały Rady Miasta Imielin, podtrzymując zarzuty podniesione we wniosku o usunięcie naruszenia prawa jak też podniosło, że uchwała narusza istotny interes prawny skarżącego, gdyż wnioskowane taryfy, wyliczone w oparciu o niezbędne dla podstawowej działalności przychody - równoważące uzasadnione koszty, nie mogą być wskutek tej uchwały stosowane. W odpowiedzi na skargę Gmina Imielin wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszeń kwestionowaną uchwałą wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 17 stycznia 2003 r., względnie o jej oddalenie jako niezasadnej, gdyż nie jest trafne stanowisko skarżącego, jakoby rada Miasta nie mogła podjąć uchwały o odmowie zatwierdzenia zaproponowanych taryf. Przy przyjęciu zapatrywania skarżącego, uchwały Rady Miasta miałyby jedynie znaczenie formalne, pozbawione realnego wpływu na kształt proponowanych taryf. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach stwierdził w pierwszym rzędzie, iż nie podziela stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że została ona wniesiona po terminie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które Rada Miasta Imielin nie udzieliła w ogóle odpowiedzi zostało skierowane w dniu 16 stycznia 2003 r., zaś skarga została wniesiona w dniu 17 marca 2003 r. a więc niewątpliwie nie jest ona spóźniona /patrz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 września 1995 r. III AZP 9/95 -OSNIAPiUS z 1995 r. Nr 20, poz. 243 i uchwala NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn., akt FPS 1/98 - ONSA z 1998 r. z. 3, poz. 78/. Rozpoznając skargę co do meritum Sąd uznał ją za pozbawioną podstaw prawnych. Nie zostało w skardze wykazane i nie stwierdził tego także Sąd z urzędu /art. 51 ustawy o NSA/, aby zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa. Skarga ogranicza się praktycznie do oczywiście nietrafnego zarzutu, że w świetle treści unormowań zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę Rada Miasta nie była w ogóle uprawniona do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia przedstawionych do jej akceptacji taryf. Wniosku takiego z unormowań tej ustawy nie można bowiem wyprowadzić. Zasadnie w tym względzie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że przy przyjęciu takiej wykładni uprawnienia przyznane ustawowo radzie gminy /art. 24 ust. 3 omawianej ustawy/ byłyby czysto iluzoryczne, czyli w praktyce pozbawione sensu. Zawsze bowiem wchodziłyby w życie taryfy zaproponowane do akceptacji, nawet w sytuacji, gdyby opracowano je z oczywistym naruszeniem obowiązujących w tym względzie przepisów /ewentualnie jedynie z pewnym opóźnieniem - art. 24 ust. 8/. Nie mogą zatem zdaniem Sądu być kwestionowane uprawnienia rad gmin do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. W ocenie Sądu nie zasługuje także na uwagę jedynie ogólnie sformułowany i w żaden sposób, ani w skardze, ani też w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nieuzasadniony zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy przestawione Radzie Miasta Imielin do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, to jest ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie określenia taryf. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika w jednoznaczny sposób, dlaczego i w związku z naruszeniem jakich unormowań Rada odmówiła zatwierdzenia spornych taryf. Skarżące Przedsiębiorstwo z tym konkretnymi zarzutami nie podjęło nawet merytorycznej polemiki. Należało zatem przyjąć, że te zarzuty były w pełni zasadne. To zaś upoważniało Radę Miasta Imielin do podjęcia uchwały o zakwestionowanej skargą treści. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło R. P. W. i K. w K., reprezentowane przez radcę prawnego M. N. powołując się na przepis art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i pustawe - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przez błędną jego wykładnię jak też naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego, to jest art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 79, poz. 368 ze z./ poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Sąd przyjął wadliwą wykładnię art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, co znajduje wsparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 9 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Lu 1040/03. W wyroku tym Sąd przyjął zgoła odmienną interpretację cytowanego przepisu niż Sąd w Katowicach. Z wyroku tego wynika, że podstawy do podjęcia uchwały przez radę gminy o odmowie zatwierdzenia taryf nie można upatrywać w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy w terminie 45 dni od dnia złożenia stosownego wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W pojęciu "zatwierdzenie taryf nie mieści się natomiast odmowa ich zatwierdzenia. Literalne brzmienie art. 24 powołanej ustawy przesądza, iż rada może podjąć jedynie uchwałę o zatwierdzeniu taryf lub powstrzymać się ojej podjęcia. Nie może natomiast podjąć uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf. Argumentacja przeciwna, umożliwiająca radzie gminy podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf prowadziłaby do nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej. Zakres uprawnień gminy określają ustawy, a wobec organów samorządu terytorialnego, zgodnie z konstytucyjną zasadą samorządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, nie stosuje się zasady, "co nie jest przez prawo zabronione, jest dozwolone". W każdym bowiem przypadku akt normatywny, również będący aktem prawa miejscowego, musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe /art. 94 Konstytucji OR7, które nie może być dorozumiane. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie godzi się również ze stwierdzeniem zawartym w zaskarżonym wyroku, jakoby przy przyjęciu przedstawionej wyżej wykładni art. 24 cyt. ustawy uniemożliwiające podjęcie uchwały odmawiającej zatwierdzenia przedmiotowych taryf powodowałoby, iż uprawnienia rady gminy byłyby iluzoryczne, czyli w praktyce pozbawione sensu. Na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent ma bowiem prawo zweryfikowania wniosku w granicach określonych art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy. Zatem wniosek przedsiębiorstwa podlega uprzedniej analizie formalnoprawnej dokonywanej przez wójta /burmistrza, prezydenta/, który sprawdza, czy taryfa i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Ponieważ ustawa nie określa formy prawnej tej weryfikacji, należy przyjąć, iż jeżeli organ weryfikujący nie będzie aprobował przedstawionych przez wnioskodawcę kosztów związanych ze świadczeniem usług, a wyjaśnienia przedsiębiorstwa w tym zakresie będą niewystarczające, organ weryfikujący może dokonać jednostronnie weryfikacji tych kosztów na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy. W każdym przypadku pod obrady rady gminy powinien zostać przedłożony projekt uchwały niejako już "wstępnie zweryfikowanej". Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, iż Burmistrz zakwestionował wniosek o zatwierdzenie przedmiotowej taryfy a więc, skoro został on przedłożony Radzie Miasta, to musiał zostać pozytywnie zweryfikowany. Nieuwzględnienie zweryfikowanego przez Burmistrza wniosku powinno wywołać skutki prawne określone w art. 24 ust. 8 ustawy, a więc wejście w życie taryf po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo. Interpretacja Sądu dokonana zaskarżonym wyrokiem nie znajduje natomiast uzasadnienia prawnego. Nie zasługuje też na uwzględnienie stanowisko Sądu w kwestii prawidłowości ustalenia taryf. Sąd bowiem przyjął, iż skoro Przedsiębiorstwo nie podjęło merytorycznej polemiki z "konkretnymi zarzutami" przedstawionymi w uzasadnieniu do uchwały, to należało uznać, iż Rada Miasta była upoważniona do podjęcia uchwały o zakwestionowanej treści. Takie arbitralne stanowisko naruszyło art. 52 i art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 80 kpa. Skarżący dołączył bowiem do skargi kompletny wniosek o zatwierdzenie taryf łącznie z wymaganą dokumentacją. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta Imielin wnosi się o jej oddalenie ze względu na to, iż zarzuty podniesione w niej nie są uzasadnione a zaskarżony wyrok nie narusza art. 24 powołanej ustawy. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego Przedsiębiorstwa poparł zarzuty skarg kasacyjnej i jej wnioski podkreślając, że kluczowe znaczenie w sprawie ma to, czy do kompetencji rady gminy należy podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia przedmiotowej taryfy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stanowiąca podstawę orzekania w sprawie ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. Nr 72, poz.747 ze zm./ w art. 20 ust. 1 przewiduje, że taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Stosownie do art. 24 ust. 1 tej ustawy zatwierdzenie taryfy należy do rady gminy, która w tym względzie podejmuje uchwałę. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest w terminie 70 dni przed planowaną datą wejścia taryfy w życie przedstawić radzie gminy wniosek o jej zatwierdzenie wraz z dokumentacją określoną przepisem art. 24 ust. 4. Ustawa obowiązek sprawdzenia, czy taryfa została opracowana zgodnie z przepisami ustawy powierzyła organowi wykonawczemu gminy, którym jest wójt /burmistrz, prezydent/, do którego kompetencji należy również w myśl art. 24 ust. 5 weryfikacja kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 - związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały o zatwierdzeniu taryfy w terminie 45 dni /od złożenia wniosku/, wchodzi ona w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku. Z powyższej regulacji wynika następujący wniosek: Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest właściwe do opracowania odpowiedniej taryfy z zachowaniem wymaganych w tym względzie wymogów oraz ma obowiązek przedstawienia jej do zatwierdzenia organowi stanowiącemu gminy, to jest radzie gminy. Przed poddaniem radzie gminy w celu podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, taryfa musi być poddana sprawdzeniu przez organ wykonawczy gminy, to jest wójta /burmistrza, prezydenta/. Czynności sprawdzające w tym zakresie dokonuje aparat pomocniczy, to jest urząd gminy pod kierownictwem organu - wójta /burmistrza, prezydenta/. Po sprawdzeniu zgodności opracowania z przepisami ustawy organ wykonawczy gminy weryfikuje koszty określone w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia. Po wykonaniu powyższych czynności umieszcza się w porządku obrad na sesji rady gminy sprawę wnioskowanej taryfy w celu jej zatwierdzenia. Sprawa wprowadzenia przedmiotowej taryfy niewątpliwie należy do zadań publicznych ustawowo zastrzeżonych dla samorządu gminnego, a więc na najniższym poziomie samorządu terytorialnego. Gmina jako wspólnota mieszkańców jest bowiem najbardziej predystynowana do dbałości zarówno o zapewnienie ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody jak też niezawodne odprowadzanie ścieków na jej terenie, a w tym o ochronę interesów odbiorców usług, ochronę środowiska i optymalizację kosztów. Takie rozwiązanie jest zgodne z zasadą pomocniczości i decentralizacji władzy publicznej a także zasadą samodzielności Sprawy wodociągów i kanalizacji należą stosownie do ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy. Rada gminy jako organ stanowiący mocą ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /art. 24 ust. 3/ została wyposażona w kompetencję samodzielnego stanowienia o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Sformułowanie przy tym "rada gminy zatwierdza" nie oznacza bynajmniej, że jedyną kompetencją tego organu jest zatwierdzenie taryfy, a zatem pozytywne załatwienie wniosku przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego o zatwierdzenie taryfy. Pomimo wskazania w ustawie, że sprawdzenie przedstawionej przez przedsiębiorstwo taryfy i weryfikacja określonych w art. 20 ust. 4 pkt 1 kosztów należy do organu wykonawczego gminy /wójta, burmistrza, prezydenta/ nie oznacza to, że rada gminy jest pozbawiona kompetencji dokonania własnej oceny, czy organ wykonawczy prawidłowo wywiązał się ze swojego obowiązku a w konsekwencji w zależności od wyników tej oceny, podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie, iż rada gminy, może jedynie zatwierdzić wnioskowaną taryfę lub też "powstrzymać się" od podjęcia uchwały w sprawie przedłożonej jej do zatwierdzenia taryfy. Oczywiście możliwe jest przykładowo nie przedstawienie radzie gminy w terminie określonym w art. 24 ust. 3 taryfy w celu podjęcia uchwały o jej zatwierdzeniu i wówczas następuje skutek, o którym mowa w ust. 8 tego artykułu, a więc taryfa wejdzie w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o jej zatwierdzenie w formie określonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie można natomiast zasadnie twierdzić, że rada gminy nie ma prawa dokonania oceny czy organ wykonawczy gminy w ogóle dokonał sprawdzeń i weryfikacji, o których mowa w art. 24 ust. 5, lub też czynności te zostały wykonane prawidłowo, z uwzględnieniem wymogów i celów ustawy. Jak to zresztą przyznaje się na stronie 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej pod obrady rady gminy powinien zostać przedłożony projekt uchwały niejako już "wstępnie zweryfikowanej". Oczywiście wstępnej weryfikacji podlega nie projekt uchwały, lecz wnioskowana taryfa, ostatecznej weryfikacji dokonuje natomiast rada gminy podejmując uchwałę o jej zatwierdzeniu lub o odmowie zatwierdzenia. Jeżeli natomiast wniosek w sprawie zatwierdzenia taryfy nie zostanie poddany pod obrady rady gminy lub zdjęty z porządku obrad, wówczas stosuje się art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w skardze kasacyjnej niezasadnie zarzuca się naruszenie prawa materialnego - art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w aspekcie art. 94 Konstytucji RP. Nie można również uznać zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego, to jest art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r. w związku z art. 52 tej ustawy oraz art. 80 kpa. Przepis art. 80 kpa nie miał w ogóle w sprawie zastosowania, bowiem uchwała o zatwierdzeniu taryfy nie została podjęta w postępowaniu, do którego mają zastosowanie kodeksu postępowania administracyjnego, tym samym nie stosuje się także art. 52 ustawy o NSA. Przepis art. 52 ustawy o NSA dotyczy postępowania dowodowego prowadzonego przez ten Sąd, zaś w niniejszej sprawie Sąd nie prowadził /jak też nie musiał prowadzić/ żadnego postępowania dowodowego. Istotną sprawy było bowiem, jak to podkreślił na rozprawie pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, czy do kompetencji rady gminy należy podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.