OSK 520/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.), Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Elżbieta Stebnicka, Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." SA w Ł. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 25 września 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1826/02 w sprawie ze skargi Gminy Łódź na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od "P." SA w Ł. kwotę 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2002 r., ustalającą "P." S.A. w Ł. jednorazową opłatę, w wysokości 2.664.000 zł (dwa miliony sześćset sześćdziesiąt cztery tysiące złotych) w związku ze wzrostem wartości, należących do Spółki, nieruchomości (działek), położonych przy ul. [...] nr [...], [...] i [...], oraz przy ul. [...] w Ł., w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi w części dotyczącej obszaru, na którym położone są m.in. w/w działki. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmian) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wymierzona w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Termin ten ma charakter terminu zawitego i nie podlega przywróceniu, zatem jego upływ wyłącza – stwierdza Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi – ustalenie opłaty, o której mowa. Jeżeli zatem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej decyzji, weszły w życie z dniem 18 sierpnia 1997 r. (uchwała nr L XIII/623/97 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 czerwca 1997 r. w części obejmującej obszar pomiędzy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i projektowanym przebiciem ul. [...] – Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 15, poz.95) i w ciągu pięciu lat, licząc od dnia wejścia w życie przedmiotowej zmiany nie zapadła w sprawie ostateczna decyzja o opłacie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu, to tym samym po tej dacie żądanie ustalenia w/w opłaty nie jest dopuszczalne i dlatego – konkluduje Kolegium – postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniosła Gmina Łódź reprezentowana przez jej Prezydenta. Żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.105) oraz przepisów art.36 ust.3, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, strona skarżąca podniosła, iż pogląd wyrażony w sprawie przez Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 25 września 2003 r. (sygn. akt II S.A./Łd 1826/02) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd podzielił pogląd, wyrażony w skardze, o naruszeniu przez organ odwoławczy, orzekający w sprawie, przepisów art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uznając jednocześnie, iż naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy błędnie zinterpretował przepisy art.36 w/w ustawy, co stanowi podstawę - stwierdza Sąd w uzasadnieniu wyroku – do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie jej eliminacji z obrotu prawnego, w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu treść przepisu art. 36 ust. 6 w zestawieniu z przepisem art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie przesądza o tym, iż w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości, po stronie gmin z mocy prawa powstaje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem do zbywcy o uiszczenie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 przywołanej ustawy. Wszczęcie postępowania w tym przedmiocie jest w opinii Sądu równoznaczne z wniesieniem roszczenia, o którym mowa w ust. 6. Jeżeli w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie ustalenia przedmiotowej opłaty zostało wszczęte przed upływem terminu określonego w ust.6 art.36 ustawy, to w sprawie został dochowany termin do pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zbytej przez wymienioną Spółkę. Skargę kasacyjną, od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, wniosła zainteresowana Spółka "P." w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego M. M. Zarzucając Sądowi naruszenie prawa materialnego tj. art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przez uznanie, że dla zachowania terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w terminie 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przez nie uwzględnienie okresu przedawnienia prawa do wydania decyzji, wynikającego z art. 36 w/w ustawy i z art. 68 § 7 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja Podatkowa, a nadto zarzucając naruszenie przepisów postępowania w związku z pominięciem w sprawie przepisów ustawy – Ordynacja Podatkowa, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu. Zdaniem strony skarżącej opłata, określona w art.36 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wypełnia cechy podatku w rozumieniu art.6 Ordynacji podatkowej i jako taka winna być ustalana w trybie przewidzianym w Ordynacji a nie w Kodeksie postępowania administracyjnego z wszelkimi tego konsekwencjami, w szczególności co do terminu przedawnienia prawa do wydania stosownej decyzji i w konsekwencji braku możliwości wydania decyzji ustalającej skarżącej Spółce opłaty planistycznej po 18 sierpnia 2002 r. (art.68 § 7 Ordynacji podatkowej w związku z art.36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Łódź, zastępowana przez radcę prawnego S. K., wniosła o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art.101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), skarga kasacyjna od prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. jest wnoszona na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że również do rozpoznania takiej skargi kasacyjnej mają zastosowanie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 tego prawa sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Podstawy kasacyjne przytoczone w skardze "P." w Ł. nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia, przez sąd orzekający w sprawie, art.36 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.) w związku z tym, że Sąd przyjął, iż do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmian) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz.926 ze zm.). Sąd prawidłowo zinterpretował w tym kontekście normę prawną art.36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnie wychodząc z założenia, że opłata na rzecz gminy jest szczególnego rodzaju dochodem gminy mieszczącym się pośród innych – obok m.in. podatków i opłat – dochodów gminy, o których mowa w art.54 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Co prawda przedmiotowa opłata na rzecz gminy (renta planistyczna) ma cechy podatku w świetle art.6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz.926 z zm.), tzn. jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom przywołanej normy prawnej nie wynikającym z ustawy podatkowej. Za taką trudno byłoby bowiem uznać ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście ustawodawca mógłby i w tej ustawie ustanowić określony podatek, ale winien to uczynić w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości. Tymczasem z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie wynika wprost, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie przedmiotowej opłacie statusu podatku, ale nie ma podstaw do tego, aby fakt ten domniemywać i w konsekwencji stosować do tej opłaty przepisy Ordynacji podatkowej. Tym bardziej, że opłata, o której mowa, nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego, cechy doktrynalnie uznawanej za cechę wyrażającą istotę podatku ( zob. np. A.Borodo: Finanse publiczne RP. Zagadnienia prawne, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 2000, s.37). Obowiązek opłaty, o której mowa, powstaje jako wynik prowadzenia przez gminę określonej polityki przestrzennej. Jest niezależny od podmiotu zobowiązanego z tego tytułu i nie jest powiązany z jego aktywnością czy też zdarzeniem rodzącym obowiązek podatkowy (np.spadek). Celem opłaty nie jest wywieranie wpływu na zachowanie zobowiązanych. Zobowiązania te powstają jako wynik polityki przestrzennej gminy, w centrum której leży nie bezpośrednie pomnażanie wpływów do budżetu gminy, a racjonalna gospodarka przestrzenią. Reasumując tę część wywodu: opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo cech upodobniających ją do podatku cechują różnice. I niezależnie od tego jak dalece one idą, to fakt ich występowania nie mógł umknąć uwadze racjonalnego ustawodawcy, który chcąc nadać w/w opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej , do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił to faktu tego nie można domniemywać. Obowiązki podatkowe, wkraczając w sferę praw i obowiązków obywateli, winny być - jak już podkreślono – stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Jest to wymóg demokratycznego państwa prawa, a takim z mocy art.2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska. Zasadnie zatem Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi nie podzielił poglądu wyrażonego we wcześniejszym wyroku tego Sądu Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 1948/01 – OSP 2003/2/16), że do opłaty, o której mowa w art.36 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do tego poglądu trzeba zauważyć, iż sam fakt, że przedmiotowa opłata stanowi dochód budżetu gminy i ma publicznoprawny charakter to zdecydowanie za mało aby uznać ją, w świetle powyższego wywodu, za podatek w rozumieniu art.6 Ordynacji podatkowej, nawet jeśli przez podatki rozumie się w Ordynacji opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe. Nie każda bowiem należność budżetu gminy, w tym o dominujących nawet cechach podatku, jest należnością budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji. O tym czy przepisy te znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie można domniemywać. Jeśli zaś zachodzi taka potrzeba to domniemywać należy, wręcz odwrotnie, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bo to one a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych (art.1 i n. Kpa). Jeżeli zatem Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, orzekający w sprawie, przyjął, że przy ustalaniu opłaty, o której mowa w art.36 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Ordynacji podatkowej, to nie można skutecznie zarzucić, że naruszył przepisy art.36 przywołanej wyżej ustawy. Jeżeli tak, to nie znajduje usprawiedliwienia kolejny zarzut skargi kasacyjnej opierający się na twierdzeniu naruszenia przez Sąd przepisu art.68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z ustaleniem przedmiotowej opłaty skarżącej Spółce mimo, że w myśl tego przepisu zobowiązanie podatkowe nie powstaje jeśli ostateczna decyzja je ustalająca, zostanie doręczona stronie po upływie 3 lat, czy nawet mając na uwadze przepis szczególny ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art.36 ust.6 ust. i 7) po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego w którym powstał obowiązek podatkowy. Termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej. Stanowią o systemie wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela (użytkownika wieczystego) z tytułu zmiany wartości nieruchomości., Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Stąd wymóg zawarty w przepisie art.36 ust.7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "odpowiedniego" stosowania przepisu ust.6 stanowiącego o roszczeniach właściciela (użytkownika wieczystego), powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeżeli tak, to 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty) . Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego ( podobnie autorzy komentarza do Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod red. R.Hausera i Z. Niewiadomskiego – Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r.). Co prawda, stosownie do regulacji art.36 ust.9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz, prezydent miasta winien ustalić przedmiotową opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w art.36 ust.8 ustawy, ale nie może to być argumentem – jak chce tego strona skarżąca – przemawiającym za tym, iż przedmiotowa opłata winna być w terminie 5 lat ustalona decyzją ostateczną. Z kolei przepis art.36 ust.9, zobowiązujący do niezwłocznego ustalenia opłaty, ma głownie charakter przepisu dyscyplinującego gminę do dochodzenia należności budżetowych w terminie możliwie najkrótszym, narażając jej organy na odpowiedzialność z tytułu nie wywiązania się z obowiązków ustawowych. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji z mocy art.184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.