III AZP 38/92

Sąd Najwyższy przy udziale Prokuratora w Ministerstwie Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Lidii K. na decyzję Komendanta Głównego Policji - rozkaz personalny z dnia 27 kwietnia 1992 r. Nr 313 w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 listopada 1992 r. II SA 1425/92 do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w zw. z art. 211 Kpa: Czy przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234/ w związku z przepisem art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ ma zastosowanie do policjanta będącego członkiem zarządu zakładowej organizacji związkowej związku zawodowego Policji? podjął następującą uchwałę: Rozkazem personalnym nr 26/92 z dnia 25 lutego 1992 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. odwołał st. sierżanta Lidię K. ze stanowiska referenta Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej w B. do Sekretariatu Komisariatu IV Policji Komendy Rejonowej w B. z dniem 1 marca 1992 r. bez zmiany uposażenia służbowego. Przeniesienie nastąpiło na wniosek Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej uzasadniony dobrem służby. Raport - odwołanie zainteresowanej do Komendanta Głównego Policji został oddalony, a decyzja o przeniesieniu służbowym utrzymana w mocy rozkazem personalnym nr 313 Komendanta Głównego Policji z dnia 27 kwietnia 1992 r. W uzasadnieniu tego rozkazu zawarte zostało pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia podania treści rozkazu personalnego do wiadomości zainteresowanej. Z akt osobowych Lidii K. wynika, że st. sierżant Policji Lidia K. była w dniu podjęcia decyzji o przeniesieniu służbowym członkiem Zarządu Terenowego Niezależnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy Wojewódzkiej w B., który wystąpił na piśmie do Komendanta Wojewódzkiego Policji o zmianę tej decyzji, zarzucając, że podjęta ona została z naruszeniem zakazu zmiany na niekorzyść warunków pracy lub płacy członkowi zarządu zakładowej organizacji związkowej wynikającego z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234/. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr 313 z dnia 27 kwietnia 1992 r. st. sierżant Lidia K. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga nie zawiera zarzutów prawnych, a jedynie przedstawia własną ocenę przesłanek podjętych decyzji personalnych upatrując je w sferze nieporozumień osobistych z bezpośrednim przełożonym podkomisarzem Policji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej odrzucenie zarzucając, że zasada dyspozycyjności osobą policjanta, m.in. w zakresie wyboru miejsca pełnienia służby, wynikająca z przepisów ustawy o Policji, sprawia, że podejmowane w tym zakresie decyzje personalne mają cechy uznania administracyjnego w rozumieniu art. 3 par. 3 pkt 2 Kpa. Odpowiedź na skargę reprezentuje pogląd, że rozkazy personalne podjęte w tej sprawie nie mają cech decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 196 par. 4 pkt 2 Kpa, a zatem skarga do NSA podlega odrzuceniu. W uzasadnieniu tej odpowiedzi brak jest jednak jakiejkolwiek wzmianki o wzajemnej relacji pomiędzy rozkazami personalnymi o przeniesieniu służbowym na inne miejsce a prawnym zakazem jednostronnej, niekorzystnej dla funkcjonariusza Policji zmiany warunków pracy i płacy, ustanowionymi dla tych z nich, którzy są członkami zarządów lub innych władz Związku Zawodowego Policjantów. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 listopada 1992 r. II SA 1425/92 rozprawę odroczył i na podstawie art. 391 par. 1 Kpc przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przytoczone na wstępie. W uzasadnieniu tego postanowienia NSA rozważył alternatywnie dwa konkurencyjne względem siebie poglądy prawne. W pierwszym NSA dopuszcza alternatywnie twierdzenie, że przeniesienie funkcjonariusza policji, będącego członkiem zarządu macierzystej organizacji związkowej, na równorzędne stanowisko służbowe do innej jednostki organizacyjnej w tej samej miejscowości z zachowaniem dotychczasowego uposażenia może być uznane za naruszenie w stosunku do tego funkcjonariusza granic ochrony jego interesów, wynikającej z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W drugim NSA dopuszcza możliwość jedynie odpowiedniego stosowania powołanego wyżej przepisu ustawy związkowej do stosunków służbowych funkcjonariuszy Policji z uwzględnieniem cech zamiennych służby policyjnej jako formacji militaryzacyjnej, w której funkcjonariusze są zobowiązani do wykonywania rozkazów i poleceń służbowych w reżimie szczególnej dyscypliny służbowej. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r., adresowany do stosunków pracy typu zobowiązaniowego, w którym równoprawne podmioty zobowiązane są przestrzegać wzajemnie uzgodnionych warunków pracy i płacy, nie może być - według tego drugiego poglądu NSA - stosowany wprost do stosunków służbowych w Policji, gdzie zasada dyspozycyjności osobą policjanta zakłada możliwość zmiany miejsca wykonywania służby i jako nieuchronne następstwo takiej decyzji także pewną zmianę warunków pracy. Rozważając różne aspekty zagadnienia prawnego Sąd Najwyższy wziął pod rozwagę co następuje: 1. Ustawa o Policji, uchwalona jeszcze przed nową regulacją położenia prawnego związków zawodowych zawartą w dwóch ustawach z dnia 23 maja 1991 r., proklamuje prawo policjantów do zrzeszenia się w Związku Zawodowym Policji i nakazuje stosować odpowiednie do tego Związku Zawodowego przepisy ustawy związkowej /art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r./. To ogólne założenie ustawodawcze nie rozprasza jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, który odnosi je przede wszystkim do podmiotowego zakresu działania art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, stwarzającego określone w tym przepisie gwarancje prawne dla tych, którzy posiadając status prawny pracownika w rozumieniu powszechnego ustawodawstwa pracy powołani zostali do pełnienia funkcji z wyboru w zarządach i komisjach rewizyjnych właściwych organizacji związkowych. Sąd Najwyższy wyraża pogląd, że ochrona prawna wynikająca z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. nie może ograniczać się tylko do tego kręgu osób, które wymienione zostały w tym przepisie. Wniosek ten wynika chociażby z głównej funkcji, jaką ma do spełnienia ten przepis; ustanowienie ochrony prawa nad pewnym rodzajem działalności społecznej, użytecznej, stwarzającej pewne przesłanki do harmonijnej współpracy między partnerami socjalnymi, nie zaś stworzenie przywilejów immanentnie związanych z rodzajem określonej więzi prawnej łączącej działacza związkowego z podmiotem zatrudniającym. Uzależnienie tej ochrony od ostatniej z wymienionych tu cech oznaczałoby znaczne zróżnicowanie gwarancji prawnych dla pewnej kategorii ludzi wykonujących w istocie rzeczy tę samą funkcję społeczną i narażonych na takie same akty retorsji czy represji ze strony partnera socjalnego, w zależności tylko od kategorii stosunku prawnego, w ramach którego następuje świadczenie pracy lub pełnienie służby. Zróżnicowanie takie nie dałoby się pogodzić z wymaganiami państwa prawnego /art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. /Dz.U. nr 84 poz. 426/. Okoliczność, że ustawa związkowa odwołuje się w art. 32 ust. 2 do osób świadczących zarobkowo pracę na podstawie stosunku pracy, nie pozostaje w sprzeczności z omawianą tu główną funkcją społeczną tego przepisu, jeżeli uwzględni się, że ustawa w ogóle reguluje stosunki społeczne typowe, powtarzalne, występujące w masowej skali, pozostawiając szczegółowy podmiotowy zakres regulacji wykładni i praktyce sądowej. Wniosek wynikający z tych rozważań znajduje potwierdzenie w treści art. 67 ust. 2 ustawy o Policji. Nakaz "odpowiedniego" stosowania ustawy związkowej do członków i działaczy Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów oznacza m.in. rozciągnięcie ochrony prawnej wynikającej z art. 32 ust. 2 ustawy związkowej do policjantów wybranych do władz i ogniw organizacyjnych tego Związku. Wymaganie ustawy, by stosowanie tej normy było "odpowiednie", nakazuje jedynie krytyczną weryfikację wzajemnego stosunku między normą stosowaną a normą odwołującą się i odrzucenie normy stosowanej w całości lub w określonej części jedynie w tym wypadku, gdy norma ta nie może być stosowana w ogóle do pewnego układu odniesienia m.in. z tego względu, że jest albo oczywiście sprzeczna z innymi przepisami ustawy odwołującej się, albo realizuje odmienne niż ta ustawa cele. Wypadki takie nie zachodzą jednak w kontekście zagadnienia prawnego przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarząd Terenowy Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów stanowi - zgodnie z par. 21 statusu - zarząd organizacji związkowej szczebla zakładowego, obejmującego podstawowe jednostki organizacyjne Policji, tj. komendy rejonowe, komisariaty, zakładając, że jednostki te posiadają status samodzielnych zakładów pracy w rozumieniu art. 3 Kp. 2. Wykraczając poza zakres zagadnienia prawnego i biorąc pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest przede wszystkim treścią sentencji uchwały, Sąd Najwyższy uznaje za wskazane ustosunkować się do pewnych zagadnień prawnych odnoszących się do meritum sprawy przede wszystkim z tego względu, że mają one zasadnicze znaczenie dla praktycznych aspektów zagadnienia prawnego rozstrzygniętego w sentencji uchwały. Sąd Najwyższy wyraża przekonanie, że Naczelny Sąd Administracyjny zechce - być może - wziąć je pod rozwagę. Dla zakresu ochrony prawnej wynikającej dla policjantów będących członkami zarządów związku zawodowego działającego w Policji nie bez znaczenia jest kwestia, do jakiej kategorii decyzji lub innych aktów woli podejmowanych przez przełożonych służbowych w Policji odnosić się mogą rygory i ograniczenia wynikające z treści art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważa w ogóle kwestii, czy rozkaz personalny właściwego przełożonego w Policji o przeniesieniu lub delegowaniu do pełnienia służby w innej miejscowości, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości lub przeniesienie na niższe stanowisko następuje w formie decyzji administracyjnej, kwalifikowanej do kategorii rozstrzygnięć adresowanych do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu, a zatem czy jest on decyzją w rozumieniu art. 196 par. 1 Kpa. Z uzasadnienia postanowienia NSA wynikałoby, że Sąd ten swe rozważania o granicach ochrony prawnej wynikającej z art. 32 ust. 2 ustawy związkowej wywodzi z nie wyrażonego w tym uzasadnieniu expressis verbis założenia ogólnego, że w organach Policji zmiana miejsca wykonywania służby, stanowiska służbowego, następuje w jakimś szczególnym postępowaniu administracyjnym a podejmowane w tym zakresie rozstrzygnięcia personalne mają cechy decyzji w indywidualnych sprawach. Treść wchodzących w rachubę przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie daje jednak jednoznacznej odpowiedzi na te i podobne im wątpliwości. Art. 32 ust. 2 i 3 tej ustawy zastrzega, że mianowanie policjanta na stanowisko służbowe, przeniesienie oraz zwolnienie ze służby następuje w formie decyzji właściwych przełożonych podlegających - w wypadku odwołania - kontroli wyższego przełożonego. Czynności powierzającej policjantowi pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości art. 37 ustawy nie kwalifikuje już jako decyzji, natomiast przeniesienie na takie same stanowisko w tej samej miejscowości, z zachowaniem dotychczasowego uposażenia, następuje - zgodnie z przepisami wewnętrznymi obowiązującymi w resorcie spraw wewnętrznych - w formie tzw. rozkazu personalnego. Nie podejmując - z uwagi na brak rzeczowej potrzeby - generalnej próby klasyfikacji prawnej w kategoriach pojęć prawa administracyjnego wszystkich wymienionych tu działań prawnych przełożonych służbowych w stosunku do podległych funkcjonariuszy, Sąd Najwyższy uznaje za potrzebne zwrócić uwagę, że niewątpliwie akt mianowania policjanta ma charakter decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie z uwagi na dwoistość skutków prawnych wyrażających się zarówno w przyjęciu do służby i wyznaczeniu na stanowisko, jak również ze względu na fakt, że przed przyjęciem aktu nominacji kandydat do służby w Policji należy do kręgu podmiotów usytuowanych na zewnątrz tego organu. Decyzją administracyjną - zgodnie z wykładnią przyjętą o orzecznictwie sądów - jest także zwolnienie ze służby. Pozostałych rozstrzygnięć dotyczących spraw osobowych policjantów ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. nie kwalifikuje jednoznacznie jako decyzji. Nie należą one do kategorii decyzji podejmowanych przez państwową jednostkę organizacyjną w indywidualnych sprawach w trybie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, bądź nawet w trybie ustawy o Policji. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 grudnia 1991 r. I PZP 60/91 /OSNCP 1992 nr 7-8 poz. 123/ przepis art. 32 ust. 2 ustawy o Policji, wyłączający dochodzenie przed sądem powszechnym roszczeń w sprawach dotyczących mianowania, przenoszenia i zwalniania, zalicza do kategorii norm jedynie porządkujących /przypominających, podkreślających pewną zasadę ogólną, usuwających ewentualne wątpliwości/, nie wypowiadając się jednak, czy akty wywołujące te skutki są decyzjami zaskarżalnymi do sądu administracyjnego. Podległość służbowa w administracji publicznej i w służbach zmilitaryzowanych realizuje bowiem odmienny cel i odwołuje się do innego systemu wartości niż ochrona interesów i praw podmiotów usytuowanych "na zewnątrz" administracji i poszukujących tej ochrony w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. To ogólne założenie ustawodawcze znajduje potwierdzenie w przepisach szczególnych, określających ustrój, zadania i sposób działania poszczególnych służb publicznych - a w rozpatrywanym wypadku - w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Stanowi ona umundurowaną i uzbrojoną formację powołaną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest stopień dyspozycyjności i zdyscyplinowania jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa sama ustawa o Policji i wydane na tej podstawie akty Ministra Spraw Wewnętrznych ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są jednak wyłącznie unormowania zawarte w samej ustawie o Policji, m.in. w przepisach zapewniających prawa odwoływania się do przełożonych wyższego stopnia, a uzupełniające także ustawowe uprawnienia kontrolno-interwencyjne agend działającego w Policji związku zawodowego. Dodatkowa kontrola rozkazów, poleceń przełożonych ze strony sądu administracyjnego naruszałaby zwartość i mobilność Policji, a w wielu wypadkach wręcz uniemożliwiałaby wykonanie jej ustawowych zadań. 3. Kierując się tymi przesłankami, ustalono jak w sentencji.