III RN 24/02

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Miasta B. na decyzję Wojewody K.-P. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2001 r., II SA/Gd 1956/01 - uchyla zaskarżone postanowienie. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 28 lutego 2001 r. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Marii Aleksandry Z. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia 11 maja 2001 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 24 lipca 2001 r. II SA/Gd 1956/01 odrzucił skargę Miasta B. na tę decyzję. Sąd powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzje wydaje organ tej gminy. Gmina w takiej sytuacji nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od powyższego postanowienia zarzucił rażące naruszenie art. 27 ust. 2 i art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74. poz. 368 ze zm./ i wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie rażąco narusza wskazane w rewizji nadzwyczajnej przepisy prawa. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Pojęcie "każdy, kto ma w tym interes prawny" ma szerszy zakres znaczeniowy niż pojęcie strony, którą definiuje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że kontrolna funkcja sądu administracyjnego jest wykonywana w stosunku do szerszej grupy podmiotów niż ta, którą stanowią strony postępowania administracyjnego oraz że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi może być także podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego. Po wejściu w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która skreśliła dział VI Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 61 pkt 3 tej ustawy/, nie obowiązują przepisy ograniczające krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego do stron postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Według obecnie obowiązujących przepisów uprawniona do wniesienia skargi jest nie tylko strona postępowania administracyjnego, ale także osoba, która wykaże, że ma interes prawny do wniesienia skargi. Gmina, jako osoba prawna, która wykaże swój interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Podmiotem takim nie jest natomiast wójt /burmistrz, prezydent miasta/, niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania jej na zewnątrz, czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Organ gminy, który w pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie, nie działał jako podmiot interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, lecz jako podmiot władzy publicznej, wykonujący przyznane mu kompetencje. Przedstawiony pogląd jest zbieżny z prezentowanym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00 /nie publ./. Prezydent Miasta B. wydając w sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał jako podmiot reprezentujący Miasto B. Reprezentował kompetencje starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, określone w art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. Według tego przepisu organem właściwym w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art. 9b[1], ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. O właściwości Prezydenta Miasta B. jako organu pierwszej instancji w sprawie przesądziły także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. nr 103 poz. 652/, sytuujące Miasto B. jako miasto na prawach powiatu. Prezydent takiego miasta obowiązany jest także realizować zadania starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a więc także wydawać decyzje w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z obowiązku takiego nie zwalnia prezydenta miasta na prawach powiatu żaden przepis prawa, w tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu organu. Gmina i miasto na prawach powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego i równocześnie osoby prawne, mają interes prawny w sprawach dotyczących ich interesów majątkowych. Odmienne stanowisko prowadziłoby do niezrozumiałego zróżnicowania sytuacji prawnej gmin miejskich na prawach powiatu i pozostałych gmin w podobnych sprawach, dotyczących nieruchomości stanowiących własność tych gmin lub innych praw majątkowych gmin. Przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu, że Zarząd Miasta B. nie był uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z tego powodu, że Prezydent tego Miasta wydał w sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji, prowadzi w konsekwencji do rażącego naruszenia wskazanych na wstępie przepisów prawa i wobec tego wniesienie rewizji nadzwyczajnej od postanowienia w sprawie II SA/Gd 1956/01 jest uzasadnione. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym według ust. 2 tego przepisu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że użyte w nim sformułowanie: "każdy, kto ma w tym interes prawny" ma szerszy zakres znaczeniowy niż pojęcie strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei oznacza, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi może być także podmiot nie będący stroną /ogólnego/ postępowania administracyjnego. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym skarga na decyzję organu administracji państwowej służyła /jedynie/ stronie, organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz prokuratorowi /art. 197 Kpa/, a na mocy art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich /Dz.U. nr 21 poz. 123/ również Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Obecnie obowiązujące w tej mierze przepisy nie ograniczają kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego do stron postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, lecz poszerzają ten krąg o podmioty, które wprawdzie nie mają statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną, ale mają interes prawny we wniesieniu takiej skargi. Oznacza to w szczególności, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, iż gmina nie ma statusu strony postępowania administracyjnego, nie jest wystarczającą przesłanką odrzucenia skargi; konieczne jest bowiem wykazanie, że gmina nie ma interesu prawnego w jej wniesieniu. W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy gmina jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu administracji rządowej drugiej instancji uchylającej decyzję, którą w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy. Na wstępie należy wskazać, co podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r, III RN 104/00 /OSNAPU 2002 nr 1 poz. 4/.że konieczne jest w tym zakresie staranne oddzielenie zagadnienia zdolności procesowej gminy do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od kwestii reprezentacji gminy w postępowaniu przed tym Sądem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jedynie gmina /jako osoba prawna/, która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest legitymowana do wniesienia takiej skargi, a zatem tylko gmina jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest natomiast wójt tej gminy /burmistrz lub prezydent miasta/, niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że organ gminy nie ma /własnego/ interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi; w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu gminy, a zatem w granicach jej interesu prawnego, w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie, działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Należy zatem uznać, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie /decyzję lub postanowienie/, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Jednocześnie jednak nie ulega wątpliwości, że przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją organu gminy nie dotyczy interesu prawnego tego organu, bowiem organ administracji publicznej wydający decyzję w sprawie administracyjnej nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Status prawny wójta /burmistrza, prezydenta/ jest złożony. Z punktu widzenia zarzutów niniejszej rewizji nadzwyczajnej wystarczające jest stwierdzenie, że jest on organem gminy upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz, co wynika wprost z przepisu art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W ramach wykonywania funkcji reprezentowania gminy na zewnątrz wójt /burmistrz, prezydent/ reprezentuje gminę w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym oraz sądowoadministracyjnym, bowiem gmina jako osoba prawna działa w tych postępowaniach poprzez swoje organy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 tej ustawy decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt gminy /burmistrz, prezydent/ w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy. W związku z tym trafny jest wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, że organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Trafny jest pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że prezydent miasta B. wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał jako podmiot reprezentujący miasto B., lecz wykonywał kompetencje określone w art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. Według tego przepisu organem właściwym w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 9b[1], ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Nie ulega równocześnie wątpliwości, że gmina i miasto na prawach powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego i równocześnie osoby prawne, mają interes prawny w sprawach dotyczących ich interesów majątkowych. W rozpatrywanej sprawie jest oczywiste, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, której właścicielem jest miasto B., dotyczy interesu prawnego tego miasta /art. 28 Kpa/, a zatem miasto B. jest niewątpliwie stroną tego postępowania, zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją ostateczną Wojewody K.-P. "Strona" jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że miasto B., którego status prawny jako strony w postępowaniu w sprawie zwrotu będącej własnością tego miasta nieruchomości wywłaszczonej, nie budziłby żadnych wątpliwości, gdyby sprawę rozstrzygał inny organ administracji publicznej niż prezydent miasta B., tylko ze względu na tak określoną przepisem art. 142 w związku z art. 9b[1] ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami właściwość, mogło utracić przysługujący temu miastu na mocy przepisów prawa materialnego status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, a w konsekwencji status podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Należy w związku z tym wskazać, co podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00, że w sytuacji, gdy organ miasta działający w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego tego miasta, konieczne jest rozważenie ewentualności wyłączenia tego organu od rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś odmawianie miastu z tej przyczyny statusu strony postępowania. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.