K 19/96

I. Art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych /Dz.U. nr 55 poz. 236/ w zakresie, w jakim przyjęte w nim pojęcie pracodawcy nie przewiduje udziału ministra resortowego lub przewodniczącego zarządu gminy /przewodniczącego zarządu związku komunalnego/ jako, odrębnej od bezpośredniego pracodawcy, strony sporu zbiorowego dotyczącego pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej jest zgodny z art. 1 i art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./. II. postanowił: pozostawić wniosek bez dalszego biegu w części dotyczącej zarzutu niezgodności art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych /Dz.U. nr 55 poz. 236/ z art. 241.14 par. 1 pkt 2b i c oraz art. 241.19 par. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 141 ze zm./ oraz z art. 4, art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./. Rzeczywistym przedmiotem sporu w rozpoznawanej tu sprawie jest podmiotowe ujęcie stron sporu zbiorowego, jeśli dotyczy on pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących część administracji rządowej lub samorządowej. Nie budzi wątpliwości określenie strony "pracowniczej" tego sporu, bo - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy - prawa i interesy pracowników są reprezentowane przez związki zawodowe. Gdy chodzi natomiast o stronę pracodawców, to art. 5 ustawy uznał za pracodawców "zakłady pracy określone w art. 3 Kodeksu pracy (...)". Art. 3 Kp jest od dawna przedmiotem ustabilizowanego orzecznictwa sądowego /zob. zwłaszcza uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 6 sierpnia 1980 r. - V PZP 12/78 - OSNCP 1980 nr 12 poz. 226; wyroki SN z dnia: 10 października 1983 r. - I PR 84/83 - Służba Pracownicza 1984 nr 1 str. 25; 9 września 1977 r. - I PRN 115/77 PiZS 1979 nr 10 str. 78; 19 kwietnia 1979 r. - I PR 16/79 - OSNCP 1979 nr 10 poz. 205 oraz postanowienie SN z dnia 3 marca 1983 r. - I PRZ 11/83 - Służba Pracownicza 1983 nr 5 str. 40/, którego aktualność nie uległa zmianie po zmianach ustrojowych i w pełni jest afirmowana przez obecną doktrynę prawa pracy. Na tym tle za niesporne należy uznać, że - w interesującej nas kwestii - pracodawcą dla pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących część administracji rządowej lub samorządowej /jednostkach sfery budżetowej/ są te jednostki organizacyjne reprezentowane przez ich kierowników /W. Masewicz, Zatarg zbiorowy pracy, Bydgoszcz 1994/. Stroną sporu zbiorowego może więc stać się tylko konkretny /"bezpośredni"/ pracodawca, natomiast państwo /odpowiedni minister/ lub jednostka samorządu terytorialnego /przewodniczący zarządu gminy/ mogą być tylko określani mianem "pracodawcy pośredniego", co wyłącza ich z zakresu pojęciowego art. 3 Kp i - w konsekwencji - art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdza tym samym, że - na gruncie wyraźnych sformułowań art. 5 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych i art. 3 Kp - nie ma możliwości dokonania takiej wykładni tych przepisów, by uznać ministrów /przewodniczących zarządów gmin/ za "bezpośrednich pracodawców", a więc włączyć ich w charakterze strony do sporu zbiorowego. Nie da się tym samym zastosować w tej sprawie techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Jak wskazano w orzeczeniu z dnia 3 grudnia 1996 r., K 25/95 /OTK ZU 1996 nr 6 poz. 52/ technika ta zawsze powinna znajdować miejsce w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pod warunkiem jednak, że "pozwalają na to ugruntowane reguły wykładni odniesione do brzmienia właściwych przepisów". Art. 3 Kp jest zaś rozumiany na tyle jednolicie w doktrynie i orzecznictwie, że nadanie mu innego znaczenia i skonstruowanie na tym tle pojęcia pracodawcy podzielonego byłoby zabiegiem nie znajdującym oparcia w uznanych regułach wykładni. Nie znalazłby ten zabieg też poparcia na tle historii prac ustawodawczych, bo rozwiązanie ustanowione w art. 5 ustawy z 1991 r. to zostało przyjęte świadomie i było wyrazem dążenia ówczesnego ustawodawcy do uwolnienia naczelnych centralnych organów państwowych, a także władz samorządowych od bezpośredniego udziału w rozwiązywaniu sporów powstających w jednostkach podporządkowanych. Jak słusznie wskazał Minister Pracy i Polityki Socjalnej, "polskiemu prawu pracy obca jest instytucja tzw. zastępczego lub alternatywnego sporu zbiorowego, w którym prawa i zobowiązania wynikające ze stosunku pracy przejęłyby inne podmioty prawa lub inne organy". Art. 5 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych został więc przez wnioskodawcę odczytany prawidłowo, nie znaczy to jednak, by prawidłowe były też zarzuty postawione wobec tego rozwiązania. Trybunał Konstytucyjny zauważa na wstępie, że w polskim systemie prawnym nie ma odrębnych przepisów, które w sposób szczególny określałyby procedurę sporów zbiorowych dotyczących pracowników tzw. sfery budżetowej. Do tych sporów odnosi się ogólne unormowanie zawarte w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. i właśnie na skutek zastosowania tego ogólnego unormowania w sporach tych występuje bezpośredni pracodawca, a nie właściwy resortowo minister czy przewodniczący zarządu gminy. Zarzuty wnioskodawcy, które odnoszą się do tej sytuacji, nie są zarzutami przeciwko istnieniu określonego uregulowania szczególnego, a zarzutami przeciwko brakowi takiego uregulowania szczególnego w obowiązujących przepisach, które ogólnie i jednolicie normują procedurę rozwiązywania sporów zbiorowych. Tego typu unormowanie szczególne znalazło się w art. 241[14] Kp w odniesieniu do układów zbiorowych i - zdaniem wnioskodawcy - powinno się też znaleźć w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. w odniesieniu do sporów zbiorowych. Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć swoje stanowisko zawarte w orzeczeniu z 13 listopada 1996 r. K 17/96 /OTK ZU 1996 nr 5 poz. 43/, iż nie jest jego rolą występowanie w charakterze ustawodawcy pozytywnego. Trybunał Konstytucyjny nie może uzupełniać obowiązujących ustaw nowymi treściami normatywnymi, może jedynie usuwać z systemu prawa normy uważane za niekonstytucyjne. Zawsze jednak musi liczyć się ze skutkami takich orzeczeń. Uznanie niekonstytucyjności ustawy tylko z tego powodu, że nie zawiera ona określonych rozwiązań szczegółowych, jest więc możliwe, ale przed podjęciem takiego rozstrzygnięcia należy starannie rozważyć stan prawny, jaki powstanie w wyniku wyeliminowania takiej ustawy z systemu prawa. Gdyby taki nowy stan prawny miał okazać się jeszcze bardziej oddalony od wymagań konstytucyjnych, to orzeczenie o niekonstytucyjności mijałoby się z celem. Na tle tej refleksji ogólnej Trybunał Konstytucyjny przystąpił do analizy poszczególnych zarzutów wnioskodawcy. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych i ujęty jest jako zarzut "naruszenia demokratycznego państwa prawnego /i/ zasady sprawiedliwości społecznej". Na rozprawie sprecyzowano ten zarzut jako odnoszący się do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny uważa, że zarzut ten jest zbyt ogólnikowy i nieprecyzyjny, by mógł stanowić podstawę oceny konstytucyjności ustawy z dnia 23 maja 1991 r. Zasada demokratycznego państwa prawnego ma na tyle bogatą treść i rozdziela się na tyle zasad o bardziej szczegółowym charakterze, że nie można powoływać jej bez konkretnego wskazania, które elementy owej zasady zostały naruszone przez ustawodawcę i na czym owo naruszenie polega. Trybunał Konstytucyjny może bowiem orzekać tylko na podstawie konkretnie sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności. Kontrola konstytucyjności ustaw przebiega w oparciu o domniemanie, że badane normy są zgodne z konstytucją /np. orzeczenia z dnia: 26 kwietnia 1995 r. K 11/94 - OTK 1995 cz. I poz. 12 i 31 stycznia 1996 r. K 9/95 - OTK ZU 1996 nr 1 poz. 2/. Ciężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z konstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonywających argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie naruszeniu uległaby zasada kontradyktoryjności postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej. Jak zaś wskazano w postanowieniu z dnia 29 października 1996 r. Tw 55/96 /OTK ZU 1996 nr 5 poz. 48/, orzekanie z inicjatywy własnej ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie poważnych naruszeń konstytucji. Trybunał Konstytucyjny pragnie też raz jeszcze przypomnieć, że jego zadaniem nie jest orzekanie o merytorycznej trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Do kompetencji ustawodawcy należy stanowienie prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz przyjmowanie takich rozwiązań prawnych, które jego zdaniem będą najlepiej służyły realizacji tych celów /zob. zwłaszcza orzeczenia z dnia: 7 grudnia 1993 r. K 7/93 - OTK 1993 cz. II poz. 42; 12 stycznia 1995 r. K 12/94 - OTK 1995 cz. I poz. 2; 4 października 1995 r. K 8/95 - OTK 1995 cz. II poz. 28 i z 9 stycznia 1996 r. K 18/95 - OTK ZU 1996 nr 1 poz. 1/. Dopiero gdy ustawodawca wyjdzie poza te ramy swobody działania i naruszy określoną normę, zasadę lub wartość konstytucyjną dopuszczalna jest ingerencja Trybunału Konstytucyjnego. To samo rozumowanie można odnieść do zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, ponieważ też nie został on rozwinięty we wniosku. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny widzi jednak dodatkowo potrzebę zasygnalizowania odrębności sytuacji prawnej pracowników tzw. sfery budżetowej. Jak wskazano w orzeczeniu z dnia 14 marca 1995 r. /K 13/94 - OTK 1995 cz. I poz. 6/, pracownicy sfery budżetowej stanowią zróżnicowaną grupę pracowniczą. Niemniej jednak można zaobserwować pewne wspólne dla nich cechy odróżniające ich sytuację od sytuacji pracowników zatrudnionych w sferze gospodarczej. "Zatrudnienie w sferze gospodarczej stało się obecnie mniej bezpieczne, bardziej stresowe i te trendy mają charakter trwały. Nawet w tych bogatych państwach Europy Zachodniej, w których wynagrodzenia w sektorze publicznym kształtują się poniżej poziomu wynagrodzeń w sektorze prywatnym występuje przepływ kadr w obydwu kierunkach. Pracownicy sektora prywatnego przechodzący do sektora publicznego kierują się większym komfortem pracy, prestiżem związanym z obejmowanym stanowiskiem, gwarancjami bezpieczeństwa socjalnego itp." /tamże, str. 76/. Na tym tle dopuszczalne jest nieco inne kształtowanie sytuacji prawnej pracowników sfery publicznej /budżetowej/ niż innych pracowników, zwłaszcza zatrudnionych przez prywatnego pracodawcę. Odrębności te są widoczne w wielu kwestiach, by wspomnieć choćby inny podmiotowo tryb negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy, szczególne mechanizmy ustalania przyrostu wynagrodzeń itp. Nie bez znaczenia jest też bliskie powiązanie finansowania sfery budżetowej z budżetem państwa /samorządów/, a więc także z obciążeniami podatkowymi, które ustawodawca nakłada na obywateli. Te odrębności prowadzą do wniosku, że trudno byłoby mówić o jednakowej /równej/ sytuacji prawnej pracowników sfery budżetowej i pracowników zatrudnionych przez pracodawców innego typu. Skoro zaś zasada sprawiedliwości społecznej jest przez Trybunał Konstytucyjny rozpatrywana w ścisłym powiązaniu z zasadą równości, to trudno byłoby twierdzić - w związku z brakiem konkretnych zarzutów i argumentów przedstawionych przez Wnioskodawcę, że szczególne konsekwencje, które ogólne pojęcie "pracodawcy" powoduje dla procesu sporów zbiorowych w sferze budżetowej oznacza oczywiste naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Szerszego natomiast rozważenia wymaga zarzut naruszenia art. 85 przepisów konstytucyjnych. Choć we wniosku nie sprecyzowano, jakie konkretne treści wynikające z tego przepisu zostały naruszone, to jednak za zbyt daleko idące należy uznać stanowisko Prokuratora Generalnego, iż art. 85 nie stanowi o prawach związków zawodowych. Prawda, że jest to przepis pochodzący z poprzedniej epoki ustrojowej i stopień precyzji jego sformułowań wiernie oddaje ówczesne pojmowanie roli konstytucji jako ustawy zasadniczej. Skoro jednak został on utrzymany w mocy przez demokratycznego ustawodawcę w 1992 r., to oznaczało to uznanie, iż można z tego przepisu wydobyć określone treści normatywne. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, podstawowe znaczenie należy przypisać określeniu przez art. 85 związków zawodowych jako organizacji spełniających doniosłą rolę społeczną, a reprezentujących m.in. interesy oraz prawa ludzi pracy. Wynika z tego dla ustawodawcy zwykłego nakaz ukształtowania zadań i uprawnień związków zawodowych w taki sposób, by ich suma pozwalała określić społeczną rolę związków jako rzeczywiście "doniosłą", a także by pozwalała związkom zawodowym na rzeczywiste i efektywne reprezentowanie praw i interesów pracowników. Od strony zaś negatywnej można uznać, że sprzeczne z art. 85 przepisów konstytucyjnych byłyby takie regulacje ustawowe, które sprowadzałyby rolę związków zawodowych poniżej pewnego minimum "doniosłości" i uniemożliwiałyby im reprezentowanie interesów i praw pracowników. Tego typu oceny mogą być jednak dokonywane tylko na tle całokształtu ustawowej regulacji zadań, kompetencji i uprawnień związków zawodowych, a uznanie zarzutu naruszenia konstytucji możliwe byłoby tylko w wypadkach oczywistego i drastycznego wkroczenia przez ustawodawcę w owe konstytucyjnie nakazane minimum /istotę/ roli związków zawodowych. Nie można wykluczać, że całkowite odizolowanie związków zawodowych od wpływu na decyzje podejmowane przez rzeczywistych - politycznych i finansowych - dysponentów losów określonej grupy pracowniczej, a dotyczących warunków pracy, płac i świadczeń socjalnych, mogłoby budzić uzasadnione wątpliwości konstytucyjne. Z tego punktu widzenia Trybunał Konstytucyjny uważa za niezbędne dokonanie szerszej analizy ukształtowania roli związków zawodowych jako reprezentantów pracowników tzw. sfery budżetowej. Już na wstępie zgodzić się należy z poglądem Prokuratora Generalnego, że rozwiązania przyjęte w ustawie o rozwiązywaniu sporów zbiorowych doprowadziły do pewnego ograniczenia pracowników sfery budżetowej /reprezentujących ich związków zawodowych/ w możliwościach negocjowania żądań i postulatów stanowiących przedmiot sporu zbiorowego. "Bezpośredni pracodawca" - a tylko on może być stroną sporu zbiorowego będzie bowiem często pozbawiony kompetencji do podejmowania decyzji finansowych wymaganych dla zaspokojenia żądań pracowniczych. Podmiot kompetentny, a więc minister /przewodniczący zarządu gminy/ pozostanie zaś poza formalnym udziałem w sporze zbiorowym. Może to ograniczać rolę tej procedury w odniesieniu do pracowników sfery budżetowej. Te rozwiązania ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych trzeba jednak dzisiaj postrzegać na tle unormowań zawartych w kodeksie pracy, a dotyczących układów zbiorowych pracy. Sprawy warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych, które mogą być przedmiotem sporu zbiorowego /art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r./ mogą też przecież znaleźć określenie w ponadzakładowym układzie zbiorowym. W myśl art. 241[14] par. 1 Kp, ponadzakładowy układ zbiorowy pracy jest zawierany po stronie pracodawców przez właściwego ministra, gdy chodzi o pracodawców zatrudniających pracowników państwowych jednostek sfery budżetowej, a przez przewodniczącego zarządu gminy /zarządu związku komunalnego/, gdy chodzi o pracodawców zatrudniających pracowników samorządowych jednostek sfery budżetowej. W tej więc procedurze związki zawodowe, działając jako reprezentacja pracowników /art. 241[16] i art. 241[17] Kp/ mają możliwość prowadzenia rokowań z osobami bezpośrednio kompetentnymi do podejmowania wszelkich niezbędnych decyzji związanych z zaspokojeniem żądań pracowniczych. Możliwość ta jest wprawdzie zależna od zdolności wszystkich organizacji związkowych /a - w każdym razie - wszystkich reprezentatywnych organizacji związkowych/ do wspólnego działania, ale też nie ma konstytucyjnych przeszkód, by ustawodawca kształtował rolę związków zawodowych stosownie do ich siły, zdolności porozumienia się i jednolitości występowania wobec pracodawców. Prowadząc rokowania nad układem zbiorowym, strony mogą też określić tryb rozstrzygania kwestii spornych związanych z przedmiotem rokowań lub innych spornych zagadnień, które mogą się wyłonić w trakcie tych rokowań /art. 241[3] par. 2 Kp/. Może to oznaczać modyfikację ogólnej procedury rozwiązywania sporów zbiorowych i np. włączać ministra do bezpośredniego udziału w takich sporach. Nie można oczywiście zapominać, że postępowanie układowe wymaga zgodnych ustaleń obu stron i tym m.in. różni się od postępowania przy rozwiązywaniu sporu zbiorowego. Zauważyć też trzeba, że nie ma przeszkód prawnych, by procedury te toczyły się równolegle i wówczas rokowaniom prowadzonym z ministrem w ramach postępowania układowego mogą towarzyszyć spory zbiorowe toczone w poszczególnych zakładach pracy. Tą drogą możliwe jest też wykorzystanie strajku, który - choć formalnie skierowany przeciwko "bezpośrednim pracodawcom" - nie będzie bez wpływu na rokowania związków zawodowych z ministrem prowadzone w trybie kodeksu pracy. Tego typu sytuacje nie są obce praktyce życia społecznego. Nie rozwiązuje to wskazanych wyżej słabości postępowania przy rozwiązywaniu sporów zbiorowych, ale też celem Trybunału Konstytucyjnego nie jest wykazywanie, że ustawa z dnia 23 maja 1991 r. przyjęła najlepsze z możliwych uregulowań. Trybunał Konstytucyjny ogranicza się do oceny tych uregulowań z punktu widzenia art. 85 przepisów konstytucyjnych i z punktu widzenia pytania, czy całokształt unormowań dotyczących pracowników tzw. sfery budżetowej stwarza związkom zawodowym możliwość wypełniania ich konstytucyjnie przypisanej roli. Powiązanie unormowań dotyczących rozwiązywania sporów zbiorowych z unormowaniami dotyczącymi ponadzakładowych układów zbiorowych prowadzi do wniosku, że nie można mówić o usytuowaniu roli związków na poziomie niższym od konstytucyjnie wymaganego minimum. Konkluzji powyższej nie sprzeciwia się istnienie niespójności pomiędzy rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. /która wyłącza ministra od roli strony w sporze zbiorowym/ i przyjętymi w kodeksie pracy /który nadaje ministrowi rolę strony w postępowaniu układowym/. Dopóki owe rozwiązania, rozpatrywane jako całość, nie przekreślają konstytucyjnie wyznaczonej roli związków zawodowych, dopóty pozostają one w sferze swobody ustawodawcy do kształtowania prawa odpowiadającego założonym przez niego celom społecznym i politycznym. Raz jeszcze przypomnieć należy, że wyłączenie ministrów resortowych /przewodniczących zarządów gmin lub związków komunalnych/ od bezpośredniego udziału w rozwiązywaniu sporów zbiorowych było świadomą decyzją ustawodawcy wywołaną dążeniem do pozostawienia procedury rozwiązywania tych sporów poza bezpośrednim zaangażowaniem ministrów /organów władzy wykonawczej/. Przyjęcie takiego rozwiązania pozostaje w sferze swobody ustawodawczej parlamentu, pozwalającej parlamentowi na dokonywanie wyboru możliwych rozwiązań i przyznawania preferencji tym rozwiązaniom, które w sposób najwłaściwszy przynieść mają oczekiwane efekty społeczne i ekonomiczne. Te polityczne decyzje ustawodawcy pozostają poza sferą kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który powołany jest do ingerencji tylko w takich sytuacjach, gdy dojdzie do naruszenia określonych norm, zasad lub wartości konstytucyjnych. Takiego naruszenia Trybunał nie dopatrzył się zaś w niniejszej sprawie. 6. Trybunał Konstytucyjny pozostawił bez rozpoznania zarzut niezgodności ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych ze wskazanymi przez Wnioskodawcę unormowaniami kodeksu pracy i ustawy o związkach zawodowych. Ustabilizowana już linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego /np. orzeczenia z dnia: 12 stycznia 1995 r. K 12/94 - OTK 1995 cz. I poz. ; 24 stycznia 1995 r. K 5/94 - OTK 1995 cz. I poz. ; 4 października 1995 r. K 8/95 - OTK ZU 1995 nr 1 poz. ; 23 października 1995 r. K 4/95 - OTK ZU 1995 nr 2 poz. i 13 marca 1996 r. OTK ZU 1996 nr 2 poz. / ogranicza procedurę kontroli norm prawnych tylko do badania wzajemnych relacji między normami o różnej randze prawnej /kontrola pionowa/. Trybunał Konstytucyjny nie jest natomiast właściwy do badania zgodności między normami prawnymi tej samej rangi /kontrola pozioma/, nawet jeżeli jedna z tych norm jest zawarta w tak autorytatywnym akcie prawnym, którym jest kodeks /orzeczenie z dnia 18 października 1994 r. K 2/94 - OTK 1994 cz. II poz. /. Z tego powodu Trybunał nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania tej części zarzutów postawionych we wniosku. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.