I SA/Bk 10/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Pietrasz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie na 2010 r. 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...].10.2010 r. nr [...] 2. uchyla decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...].10.2010 r. nr [...], 3. stwierdza, że akty wymienione w pkt 1 i 2 nie mogą być wykonane w całości. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z [...] listopada 2010 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia R. D. (dalej również jako skarżący) terminu na złożenie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie na 2010 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył 7 lipca 2005 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na 2005 r. Po złożeniu oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...] przyznał skarżącemu płatności z tytułu wsparcia zalesienia, premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej. Następnie, skarżący składał w biurze Agencji corocznie, tj. 13 lipca 2007 r., 16 czerwca 2008 r., 23 czerwca 2009 r. wnioski o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów. Płatności zostały przelane na jego konto. Kolejny wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie skarżący złożył 15 października 2010 r. W odpowiedzi na ostatni wniosek, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wskazał na termin składania wniosków o płatność w 2010 r. (1 czerwca 2010 - 31 sierpnia 2010) oraz informację zamieszczoną w decyzji [...] czerwca 2006 r., mówiącą, że płatność w kolejnych latach, będzie wypłacana po złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. W efekcie, decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącemu przyznania płatności na zalesienie na rok 2010 wskazując, że data decyzji z pierwszego roku jest niezgodna z datą decyzji deklarowaną w kontynuacji oraz, że wniosek o wypłatę płatności został złożony w niewłaściwym terminie. W dniu 19 października 2010 r. skarżący złożył prośbę o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2010. Prośbę umotywował trwającą od czterech lat chorobą powodującą jego niezdolność do pracy. Na potwierdzenie tego dołączył zaświadczenia lekarskie. Postanowieniem z [...] października 2010 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił wnioskowanego przywrócenia terminu wskazując, że termin na złożenia wniosku o płatność jest terminem prawa materialnego, i nie podlega przywróceniu. Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając za prawidłowe odmówienie przywrócenia ww. terminu. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że zachowanie terminu zawartego w § 14b rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187 poz. 1929 ze zm.) - dalej przywoływane jako "rozporządzenie", jest jednym z niezbędnych warunków do przyznania przedmiotowej płatności. Termin ten ogranicza w czasie realizację prawa do otrzymania płatności. Skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie prawa do ubiegania się o wypłatę pomocy na zalesianie za rok 2010, a więc wygaśnięcie uprawnienia o charakterze materialnoprawnym. Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko kwalifikujące przedmiotowy termin, jako termin materialny i jako taki nie podlegający przywróceniu. Podkreślił przy tym, że zasady przyznawania płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych były znane skarżącemu, o czym świadczy podpis złożony na wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych w sekcji XII. Oświadczenia i zobowiązania "Oświadczam, że znane mi są zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych". W skardze złożonej do Sądu R. D. wniósł o uchylenie roztrzygnięć organów obu instancji. Zażądał też zmiany postanowienia organu odwoławczego i przywrócenia terminu na złożenie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie na 2010 r. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa wspólnotowego, z którego wynika, ż istnieje możliwość przywrócenia terminu na złożenie wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie pomimo, że jest to termin prawa materialnego. Skarżący wskazał, że jego płatność zalesieniowa jest realizacją praw wcześniej nabytych i należność zgodnie z umową winna być wypłacona za 2010 r. Dodał, że pomoc uzależniona od złożenia wniosku wymaganego w terminie jest nieproporcjonalnie restrykcyjna i mija się z celem dyrektywy unijnej. Nie złożenie wniosku w określonym terminie było spowodowane ciężką chorobą i umożliwia w ocenie strony przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 i 59 Kodeksu postępowania administracyjnego. Doszło więc w sprawie do naruszenia art. 7, 8 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego w sprawie naruszono również Konstytucję RP. Powołał się na nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych, gdyż ARiMR nie przesyła corocznie do producentów rolnych korzystający z pomocy na zalesianie gruntów rolnych druków wniosków kontynuacyjnych wraz ze wskazaniem terminem ich składania jak to odbywa się przy płatnościach obszarowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych powodów niż w niej wskazane. Istota sporu w tej sprawie dotyczy charakteru prawnego terminu określonego w § 14b cytowanego rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. W doktrynie prawa administracyjnego terminy klasyfikowane są w różnorodny sposób. Uwzględniając skutki uchybienia terminu wyróżnia się terminy materialne i procesowe. Termin materialny jest okresem, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Z kolei termin procesowy to okres do dokonania czynności procesowej przez strony lub uczestników postępowania. Skutkiem uchybienia terminu materialnego jest wygaśnięcie praw lub obowiązków o materialnym charakterze. Uchybienie terminu procesowego powoduje natomiast nieskuteczność takiej czynności (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 327 i n.). Oprócz terminów materialnych i procesowych wyróżnia się również terminy instrukcyjne, mające jedynie porządkowy charakter. Przywołany, typowy podział terminów implikuje określone skutki. Terminy procesowe, wywołują bowiem skutki w płaszczyźnie procesowej, w przypadku ich uchybienia mogą, więc podlegać przywróceniu, natomiast terminy materialnoprawne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu. W przypadku niezachowania terminu materialnoprawnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania procesowe. Z kolei terminy instrukcyjne wyznaczają standardy postępowania, a ich przekroczenie nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych. Przekroczenie terminu instrukcyjnego nie powoduje bezskuteczności czynności. W takim przypadku nie ma więc mowy o stosowaniu instytucji przywrócenia terminu. Z powyższego wynika, że o charakterze terminu decydują skutki, jakie przepis prawa wiąże z jego uchybieniem. Oceniając zatem charakter prawny przewidzianego w rozporządzeniu terminu na złożenie wniosku o wypłatę płatności, przeanalizować trzeba procedurę przyznawania i wypłaty dofinansowania związanego z zalesieniem gruntów. Zgodnie z § 6 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia płatność na zalesianie przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji na wniosek producenta złożony formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku. W pierwszym etapie, po złożeniu przez producenta rolnego wniosku o przyznanie płatności, wniosek ten jest weryfikowany, a Agencja ustala łączną powierzchnię działek rolnych przewidzianych do zalesienia we wniosku oraz spełnienie warunków określonych w § 3 rozporządzenia (zob. § 7 ust. 2 tego aktu). Jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku zostanie ustalone, tak jak w niniejszej sprawie, że wnioskodawca spełnia warunki określone w § 3 - kierownik biura powiatowego Agencji wydaje postanowienie o spełnieniu tych warunków, zawierające pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu oraz terminu poinformowania kierownika biura powiatowego Agencji o wykonanym zalesieniu (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Po otrzymaniu powyższego postanowienia, producent rolny ma obowiązek wykonać zalesienie w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym wydane zostało postanowienie (§ 8 ust. 1). Prawodawca nałożył jednocześnie na producenta rolnego obowiązek poinformowania nadleśniczego właściwego ze względu na miejsce położenia działek rolnych o założeniu uprawy leśnej, przewidując siedmiodniowy termin na dokonanie tej czynności. Ponadto producent rolny zobowiązany został w terminie 14 dni od dnia złożenia powyższej informacji, jednakże nie później niż do dnia 31 maja: 1) roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo 2) roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią - do złożenia kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołącza zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt (§ 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jeżeli producent rolny złoży oświadczenie w terminie kierownik biura powiatowego Agencji przyznaje płatność na zalesianie. Płatność ta wypłacana jest w terminie 30 dni od dnia, gdy decyzja o jej przyznaniu stała się ostateczna (§ 10 ust. 2 i 3). Z kolei, składowe płatności zalesieniowej, tj. premia pielęgnacyjna i premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, wypłacane są w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (§ 10 ust. 4 rozporządzenia). Jednocześnie prawodawca nakazał odpowiednie stosowanie do wniosku o wypłatę przepisu § 6 ust. 3, wskazującego na termin składania wniosków o przyznanie płatności (od 1 czerwca do 15 lipca danego roku). Przy czym w § 14b rozporządzenia przewidziano, że w 2010 r. wniosek o wypłatę składa się w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 31 sierpnia. Wskazane regulacje przewidują różne terminy dla dokonania poszczególnych czynności związanych ze złożeniem samego wniosku o przyznanie płatności, następnie dotyczących obowiązków informacyjnych wymienionych w rozporządzeniu i obowiązku zalesienia, jak też związanych z uruchomieniem procedury wypłaty środków z przyznanej beneficjentowi pomocy. W orzecznictwie zajmowano się już oceną charakteru prawnego terminów określonych w § 6 ust. 3, § 8 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Uwzględniano przy tym cele, jakie one realizują, w powiązaniu z pomocą finansową na zalesianie gruntów objętą planem rozwoju obszarów wiejskich, wysokością ustalonych w planie środków na zalesianie gruntów, kolejnością udzielania płatności i okresami sadzenia drzew i krzewów. Przyjęto, że cechy terminu materialnego ma określony w § 9 ust. 2 rozporządzenia obowiązek producenta rolnego do złożenia "jednakże nie później niż do dnia 31 maja" kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Posłużono się tu bowiem konwencją przyjmowaną w terminach materialnych jako datą graniczną, po której wygasa przedmiot stosunku administracyjnoprawnego (zob. wyroki NSA z 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 303/07, z 27 października 2010 r. sygn. akt II GSK 919/09 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając na uwadze limity środków przeznaczanych na omawiane dofinansowanie oraz związaną z tym faktem konieczność udzielania płatności w kolejności wniosków otrzymanych przez Agencję, zawarty w § 6 ust. 3 rozporządzenia termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności również uznać należy za materialny. Takiego charakteru orzekający w tej sprawie Sąd nie dostrzega natomiast w przypadku terminu zawartego w § 14b cytowanego rozporządzenia. Charakter materialny mają tylko te terminy, które przy uwzględnieniu wyżej wymienionych założeń prawodawcy, uzależniają możliwość przyznania beneficjentowi płatności na zalesienie. Z kolei, jak podniesiono w judykaturze, przy ubieganiu się producenta rolnego o przyznanie płatności na zalesienie gruntów, określone dla niego terminy dokonywania poszczególnych czynności pomiędzy złożeniem wniosku o przyznanie płatności a złożeniem oświadczenia dla kierownika biura powiatowego Agencji o wykonaniu zalesienia, są terminami porządkowymi (instrukcyjnymi), których naruszenie w postępowaniu administracyjnym pierwszej instancji nie ma wpływu na przyznanie płatności. To od producenta rolnego zależy, kiedy po zalesieniu (zwłaszcza jesienią) uzyska tę płatność po uprzednim dokonaniu wymaganych czynności informacyjnych (zob. uzasadnienie przywołanego wyroku NSA w sprawie sygn. akt II GSK 919/09). W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, tak samo należy potraktować czynności dokonywane już po ostatecznym przyznaniu producentowi rolnemu płatności zalesieniowej. Mając powyższe na uwadze, termin wynikający z § 14b rozporządzenia ma jedynie instrukcyjny charakter. Podkreślić należy, że skarżący, po złożeniu wniosku o płatność w terminie przypisanym prawem, jak też po terminowym przedłożeniu wymaganych oświadczeń, uzyskał płatność na zalesienie na podstawie ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2006 r. Przepisy rozporządzenia nie uzależniają przy tym odmowy przyznania płatności na zalesienie od spóźnionego wniosku o wypłatę takich płatności. Coroczny wniosek o wypłatę płatności jest konsekwencją przyznanej już beneficjentowi pomocy, która wypłacana jest następnie w ratach, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę. Przyznane producentowi płatności mogą być wstrzymane bądź też może zaistnieć obowiązek zwrotu premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, albo jej zmniejszenia, ale tylko w przypadkach wymienionych w § 13 i § 13a rozporządzenia, co jednak nie jest przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Oceniany termin ma na celu zmotywowanie producenta rolnego do składania wniosków o wypłatę płatności w związku z wydaną wobec niego decyzją w sprawie przyznania płatności na zalesienie. To od producenta rolnego zależy, kiedy złoży wniosek o wypłatę. Przekroczenie terminu z § 14b rozporządzenia nie może więc wywołać tak daleko idących skutków, jak wywodzi to organ, w sferze uprawnień materialnoprawnych beneficjenta. Nie powoduje także bezskuteczności dokonanej czynności, albowiem omawiany termin nie jest terminem procesowym. W tych okolicznościach zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR, jak też poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym. W konsekwencji, uchybienie przez producenta terminowi na złożenie wniosku o wypłatę, nie uprawniało organu do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności. W myśl zasady wyrażonej w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, jak stanowi art. 135 tej ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ostatnio wymieniona regulacja ma zastosowanie w razie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego do sądu aktu. Wówczas sąd administracyjny uzyskuje możliwość sprawdzenia z urzędu, czy dla końcowego załatwienia sprawy jest niezbędne zastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do innych aktów wydanych w granicach sprawy. Niezbędność ta zachodzi, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy wcześniejszą decyzją, która wchodziła w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a treścią tej ostatniej, gdy również ta podstawowa decyzja obarczona jest istotną wadą prawną (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 699/09, LEX 597785). Korzystając uprawnienia tzw. orzekania "w głąb" Sąd wyeliminował również z obrotu prawnego decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] października 2010 r. nr [...], w której odmówiono skarżącemu przyznania płatności na zalesienie na 2010 r. Podkreślić należy, że istnieje związek przyczynowy między tą decyzją a zaskarżonym do sądu postanowieniem. Jednym z powodów jej wydania była bowiem okoliczność złożenia w niewłaściwym terminie wniosku o wypłatę płatności na zalesienie. Jak już zaś wyżej podkreślono, omawiany termin jest terminem instrukcyjnym i jego przekroczenie nie rodzi skutku prawnego w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania wypłaty przyznanej płatności. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niewykonalności uchylonych aktów Sąd orzekł z kolei w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.