I SA/Bk 139/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta Zambrów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2025 r. nr NK-II.4131.27.2025.MWM w przedmiocie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Miasto Zambrów oraz maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie pobierane przez uczelnie i zakłady kształcenia nauczycieli oraz specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2025 r. oddala skargę. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Rada Miasta Zambrów w dniu 28 stycznia 2025 r. podjęła uchwałę nr 54/VIII/2025 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Miasto Zambrów oraz maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie pobierane przez uczelnie i zakłady kształcenia nauczycieli oraz specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2025 r. Uchwałę przedstawiono Wojewodzie Podlaskiemu (dalej powoływany jako: "Wojewoda", "organ nadzoru") w trybie nadzoru. 2. W postępowaniu nadzorczym Wojewoda po analizie jej treści stwierdził istotne naruszenie prawa, w związku z czym w dniu 12 lutego 2025 r. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. 3. Zaskarżonym w sprawie niniejszej rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 lutego 2025 r. znak NK-IL4131.27.2025.MWM Wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały w zakresie § 2 oraz fragmentu tytułu "oraz maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie pobierane przez uczelnie i zakłady kształcenia nauczycieli oraz specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane". W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyjaśnił, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 70a ust. 1 i 3a, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2024 r. poz. 986 ze zm., dalej jako: "Karta Nauczyciela") w zw. z § 5 i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz.U. z 2023 r., poz. 2628, dalej jako: "rozporządzenie MEN"). Organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Natomiast art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela wymienia formy doskonalenia zawodowego, które dofinansowuje się ze środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w cytowanym wyżej art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Stosownie zaś do § 5 rozporządzenia MEN organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela. W § 6 pkt 2 rozporządzenia MEN wskazano, że organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. Wojewoda zauważył, że rozporządzenie MEN nie rozróżnia przy tym, czy dana kompetencja dotyczy organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. To z kolei zdaniem organu nadzoru oznacza konieczność sięgnięcia do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy, wskazane w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, dalej jako: u.s.g.). Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. W konsekwencji to organ wykonawczy gminy jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 2a Karty Nauczyciela), ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 6 pkt 2 rozporządzenia MEN). Tymczasem w omawianej uchwale – poza wyodrębnieniem w § 1 środków finansowych na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli – zawarto również treści, które w ocenie organu nadzoru wykraczają poza ustawowe upoważnienie do podjęcia uchwały na podstawie art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. W § 2 ust. 1 uchwały wymieniono specjalności i formy kształcenia, które mogą być dofinansowane ze środków wskazanych w § 1. Z kolei w § 2 ust. 2 uchwały określono maksymalną kwotę dofinansowania opłat za kształcenie, o których mowa w ust. 1 pkt 1, w wysokości 70% poniesionych kosztów. Natomiast w § 2 ust. 3 uchwały Rada przewidziała, iż wydatki dotyczące form doskonalenia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 są dofinansowywane w całości. W ocenie organu nadzoru takie zapisy nie powinny znaleźć się w omawianej uchwale z uwagi na brak upoważnienia ustawowego. W art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela ustawodawca wskazał organ właściwy do zabezpieczenia środków finansowych, o których mowa w art. 70a ust. 1 tej ustawy, którym jest rada gminy. Rada gminy jest tym samym właściwa wyłącznie do realizacji ustawy w zakresie wyodrębnienia w budżetach organów prowadzących szkoły środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Organem właściwym zaś do realizacji delegacji określonej w art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela jest w ocenie organu nadzoru organ wykonawczy gminy: wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta. W ocenie Wojewody, regulując w zaskarżonej uchwale ww. kwestie, Rada Miejska w Zambrowie przekroczyła delegację ustawową, która upoważnia organ stanowiący jedynie do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. 4. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożyło do sądu administracyjnego Miasto Zambrów (dalej powoływane jako: "Miasto", "skarżąca"). Zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, zarzuciło naruszenie art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt Karty nauczyciela w zw. z § 5 oraz § 6 rozporządzenia MEN poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organem prowadzącym w rozumieniu tych przepisów jest organ wykonawczy gminy podczas, gdy organem tym jest organ stanowiący gminy, a więc rada gminy. Zdaniem skarżącej dokonanie oceny czy przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa w sposób istotny wymaga przeprowadzenia wykładni zwrotu "organ prowadzący", o którym mowa w przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia MEN. Rozporządzenie to nie zawiera bowiem definicji "organu prowadzącego". Dla rozstrzygnięcia problemu nie jest jednak miarodajne według Miasta odwołanie się do dwupodziału organów jednostki samorządu terytorialnego na stanowiący i wykonawczy oraz upatrywanie kompetencji burmistrza do realizacji delegacji określonej w art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela jako organu wykonawczego. Pierwszeństwo w realiach sprawy należy zdaniem skarżącej oddać przepisom, na podstawie których organ prowadzący realizuje uchwałą powierzone zadania. Delegację ustawową do wydania rozporządzenia MEN stanowi art. 70d Karty Nauczyciela. W związku z tym w celu ustalenia znaczenia terminu "organ prowadzący" należy odwołać się do przepisów Karty Nauczyciela. Ustawa ta zawiera regulację wprost określającą organ prowadzący (organy prowadzące) powołane do realizacji zadań wynikających z tej ustawy. Miasto powołało treść art. 91d oraz art. 70d Karty Nauczyciela. Wedle wykładni Miasta burmistrz nie pełni funkcji organu prowadzącego w zakresie zadań określonych w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Zadania określone tym przepisem należą natomiast do zadań rady gminy. Zadanie to polega na wyodrębnieniu w budżecie gminy (organu prowadzącego) środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Przepisy art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 Karty Nauczyciela, do którego nawiązują § 5 i § 6 rozporządzenia MEN precyzują jedynie ustęp pierwszy art. 70a Karty Nauczyciela, wskazując na konkretne koszty związane z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Z kolei art. 70a ust. 3 tej ustawy opisuje procedurę podziału środków wyodrębnionych w budżecie rady gminy. Miasto zauważyło, że podstawową jednostkę redakcyjną tekstu prawnego (w tym przypadku artykułu) charakteryzuje samodzielność treściowa. Innymi słowy podstawowa jednostka redakcyjna powinna prezentować właściwy dla niej jeden temat, którym jest nazwa działania lub stosunku, do którego ma zastosowanie wyrażona w niej norma. Według skarżącej art. 70a Karty Nauczyciela zawiera samodzielność treściową obejmującą wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i zarazem podział tych wyodrębnionych środków. Oznacza to, że organem właściwym do podziału środków w rozumieniu art. 70a ust. 3 Karty Nauczyciela jest ten sam organ prowadzący, o którym mowa w art. 70a ust. 1 tej ustawy. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Skarga okazała się niezasadna. 2. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. 3. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 4. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś w myśl art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości albo w części, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 5. Po myśli art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany jedynie w oparciu o kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy samorządu gminnego, co oznacza, iż nie można dokonywać tej oceny w oparciu o jakiekolwiek inne zasady i kryteria (np. słuszności i celowości) (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1334/13, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. 6. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru stwierdził istotną sprzeczność uchwały z prawem, mającą polegać na przekroczeniu kompetencji przez Radę Miasta Zambrów. Zdaniem Wojewody organ stanowiący gminy dysponował jedynie uprawnieniem do zabezpieczenia środków finansowych na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w budżecie gminy, stosownie do treści art. 91d pkt 1 w zw. z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Natomiast wykonanie ustawy w zakresie art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia MEN należało już do organu wykonawczego gminy, tj. Burmistrza Zambrowa – z uwagi na wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uprawnienie organu wykonawczego gminy do wykonywania budżetu. W konkluzji Wojewoda uznał, że Rada Miasta Zambrów jako organ stanowiący gminy – wskazując w § 2 uchwały specjalności i formy kształcenia, które mogą być dofinansowane ze środków wskazanych w § 1 uchwały, określając maksymalną kwotę dofinansowania opłat za kształcenie oraz przewidując, że wydatki dotyczące form doskonalenia są dofinansowywane w całości – przekroczyła swoje kompetencje. 7. Zgodnie z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do treści art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela ww. kompetencję organu prowadzącego szkoły i placówki gminne wykonuje rada gminy. Ustawodawca wprost więc wskazał, że to organ stanowiący gminy jest odpowiedzialny za wykonanie uprawnienia organu prowadzącego polegającego na wyodrębnieniu środków w budżecie gminy na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. 8. W przypadku kompetencji wynikających z art. 70 ust. 3a w zw. § 5 i § 6 rozporządzenia MEN prawodawca nie zdecydował się na wskazanie organu jednostki samorządu terytorialnego, który miałby wykonać te uprawnienia organu prowadzącego. Nie wskazano rady gminy jako organu właściwego w tym zakresie, tak jak to uczyniono w art. 91d pkt 1 w stosunku do uprawnienia z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że kompetencja rady gminy przewidziana w art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela rozciąga się na pozostałe ustępy art. 70a tej ustawy, skoro w art. 91d pkt 1 wskazano jedynie ustęp pierwszy art. 70a. 9. Wobec tego należy przyjąć, tak jak uczynił to Wojewoda, że zarówno ustawa, jak i rozporządzenie MEN nie określają, jaki organ gminy miałby wykonać uprawnienia organu prowadzącego przewidziane w art. 70a ust. 3a Karty Nauczyciela w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia MEN. Trafnie Wojewoda uznał, że skoro uprawnienia przewidziane w tych przepisach stanowią wykonanie budżetu gminy to kompetencje w tym zakresie przysługują organowi wykonawczemu gminy, gdyż jest to jego zadanie na mocy art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Interpretacja ta zasługuje na pełną aprobatę. Jeśli bowiem przepisy nie wyjaśniają jaki organ gminy ma wykonać uprawnienia organu prowadzącego to należy sięgnąć do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1253/18). Treść przywołanego orzeczenia wskazuje, że na wykonywanie budżetu składa się również podział środków wcześniej wyodrębnionych w budżecie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę aprobuje taką konkluzję. Nie podziela natomiast poglądu podającego w wątpliwość, jakoby podział środków mieścił się w pojęciu wykonywania budżetu (tak w wyroku NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 3351/21). Przepisy art. 247 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530) oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przewidują zasadę, że wykonanie budżetu (a więc także podział środków wyodrębnionych w budżecie) należy do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Prawodawca nie zdecydował się na przełamanie tej zasady na mocy przepisów szczególnych, w szczególności nie ma takiego zastrzeżenia w art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela. 10. W konsekwencji zasadnie Wojewoda uznał § 2 uchwały za niezgodny z prawem, gdyż Rada Miasta Zambrów zrealizowała w ten sposób kompetencje Burmistrza Zambrowa. Implikowało to także konieczność dostosowania przedmiotu uchwały oznaczonego w jej tytule, co w sposób odpowiedni Wojewoda zawarł w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. 11. Z uwagi na powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.