IV SA/Gl 1334/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga- Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora przedszkola oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola w S. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru podał, że we wskazanym zarządzeniu skład komisji konkursowej został ustalony z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: "ustawa o systemie oświaty" i polega na wykluczeniu ze składu tej komisji przedstawicieli organizacji związkowej. Zdaniem organu, brzmienie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wskazuje, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele następujących podmiotów: organu prowadzącego szkołę, organu sprawującego nadzór pedagogiczny, rady pedagogicznej, rady rodziców, organizacji związkowych. To jest ustawowy i obligatoryjny skład komisji konkursowej, a więc żadnego z tych podmiotów w składzie komisji nie może zabraknąć (poza przypadkami określonymi w art. 36a ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty), co więcej ustawodawca nie upoważnił organu prowadzącego szkołę do dowolnej modyfikacji tego unormowania. Organ nadzoru ustalił, że pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy wystąpił do Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w J. o delegowanie swoich przedstawicieli do prac w komisjach konkursowych wyznaczając termin do dokonania tych czynności do dnia 13 maja 2013 r. Równocześnie Wójt w swoich wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 12 sierpnia 2013 r. poinformował, że "do dnia dzisiejszego" nie otrzymał odpowiedzi. W tej sprawie wyjaśnienia złożył także Prezes Zarządu Oddziału ZNP w J., który w piśmie z dnia 6 września 2013 r. wskazał, że wytypował przedstawicieli związku do udziału w komisji jednakże o jeden dzień spóźnił się z wysłaniem pisma do Wójta Gminy i zgłoszenie to nie zostało przyjęte. Organ nadzoru zaznaczył, że nie posiada uprawnień do prowadzenie konfrontacji w tej sprawie i dokonania oceny prawdziwości oświadczeń obu stron, tym bardziej, że wyjaśnienie przedmiotowej kwestii pozostaje bez wpływu na legalność wydanego zarządzenia. Decydującą bowiem przesłanką stwierdzenia jego niezgodności z prawem jest brak w składzie komisji konkursowej ustawowo określonych podmiotów, mających wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora. W ocenie organu nadzoru wyjaśnienia Wójta Gminy J. nie uzasadniają prawa organu prowadzącego do pozbawienia przedstawicieli organizacji związkowych udziału w pracach komisji konkursowej i ich wpływu na wynik konkursu. Wójt Gminy J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], domagając się jego uchylenia. W zaistniałym stanie faktycznym sprawy zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Uznał bowiem, że kiedy związki zawodowe nie desygnują swojego przedstawiciela do komisji konkursowej, uniemożliwiając tym samym jego powołanie na członka jej składu, to późniejsza zmiana zaskarżonego zarządzenia spowodowałaby naruszenie warunków konkursu określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie: "rozporządzeniem". Za nieprawdziwe uznał zamieszczone w rozstrzygnięciu twierdzenie Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w J. w kwestii wytypowania przedstawiciela do udziału w tej komisji. Akcentował, że żadne pismo w tej sprawie nie wpłynęło do Urzędu Gminy w J., na dowód czego do skargi załączono oświadczenie Sekretarza Gminy J. Dalej podniósł, że przepisy rozporządzenia uniemożliwiają przedłużanie terminu do składania zgłoszenia kandydatur do komisji konkursowej, a treść § 3 przewiduje sztywne terminy w kwestii ustalenia terminu i miejsca posiedzenia komisji konkursowej przez jej przewodniczącego. Jej posiedzenie nie może odbyć się później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, który ustalono na dzień 15 maja 2013 r. Natomiast dalsze oczekiwanie w sytuacji, gdy żadne pismo związków zawodowych nie wpłynęło do Urzędu Gminy, uniemożliwiłoby przeprowadzenie konkursu. Nadto podkreślono, idąc tokiem rozumowania organu nadzoru, że każdy z podmiotów występujących w składzie komisji konkursowej poprzez niewydelegowanie swoich przedstawicieli mógłby skutecznie blokować przeprowadzenie konkursu. Zdaniem organu, całkowitą winę za zaistniałą sytuację ponoszą związki zawodowe, które powinny współpracować z organem prowadzącym, a nie doprowadzać do konfliktów i sporów prawnych. Zarządzenie stwierdza natomiast tylko zaistniałą okoliczność faktyczną, tj. brak desygnowania przez związki zawodowe swoich przedstawicieli. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w doktrynie przeważa pogląd wyrażony w komentarzu Mateusza Pilcha do art. 36a ustawy o systemie oświaty, co do nieobecności w składzie komisji konkursowej przedstawiciela zakładowej organizacji związkowej, iż" "związek może, lecz nie musi korzystać z przysługującego mu prawa. Wola zależy od inicjatywy samego związku, bowiem ani ustawa ani przepisy wykonawcze do niej nie przewidują żądnego szczególnego trybu powiadamiania o możliwości zgłoszenia reprezentantów związku do składu komisji." (cytat). W związku z tym wywiedziono, że w sprawie zachodzi taka sytuacja, w której związki zawodowe nie desygnują swojego przedstawiciela do komisji konkursowej. Za istotną okoliczność w sprawie wskazano także fakt powierzenia stanowiska dyrektora na okres 10 miesięcy, tj. do dnia 30 czerwca 2013 r. , a zgodnie ze stanowiskiem doktryny, okresu tego nie można przedłużyć. Oznacza to, że po tym terminie w szkole nie byłoby dyrektora. Wskazane okoliczności, a przede wszystkim konieczność przestrzegania procedury konkursowej - nie pozostawia żadnej wątpliwości o konieczności odbycia konkursu w sposób i terminie przewidzianym w rozporządzeniu z zastrzeżeniem ust. 7 do art. 36a ustawy o systemie oświaty, a w tym przypadku wymóg kworum w składzie komisji został zachowany, stąd też zarządzenie nie narusza obowiązującego prawa i w pełni uzasadnia wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W nawiązaniu do zarzutów skargi powołał się na treść art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, która w sposób wyczerpujący określa skład komisji konkursowej, co więcej żadnego z wymienionych tam podmiotów nie może zabraknąć w jej składzie, poza przypadkami wyraźnie określonymi w ustawie. W kwestii zarzutu, co do nieprawidłowości oświadczenia Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego podniesiono, że przywołane ustalenia stanu faktycznego nie mają znaczenia prawnego, bowiem to do organu prowadzącego należy powołanie komisji w prawidłowym ustawowym składzie. Zaznaczono, że Wójt Gminy J. wyznaczył związkom zawodowym termin do zgłoszenia kandydata do dnia 13 maja 2013 r., a już w następnym dniu wydał zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej. Jeśliby więc Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w terminie wysłał odpowiedź pocztą, to i tak przesyłka nie zostałaby doręczona w terminie, a Wójt Gminy nie czekając na ewentualne dostarczenie pisma za pośrednictwem poczty - nie uwzględniłby przedstawiciela związku w składzie komisji. Zwrócono uwagę na przepis art. 36a ust. 10 ustawy o systemie oświaty, który wyłącznie w przypadku szkół nowo zakładanych przypisuje organowi prowadzącemu kompetencje do samodzielnego określenia składu komisji konkursowej, przy czym samodzielność ta jest obwarowana obowiązkiem udziału przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Jest to więc absolutny wyjątek od regulacji przyjętej w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, zaś jego istnienie potwierdza obligatoryjność składu komisji wyznaczonego przez ustawodawcę. Zdaniem organu nadzoru nie jest do przyjęcia twierdzenie skarżącego, że argumentacja rozstrzygnięcia nadzorczego może prowadzić do skutecznego blokowania przeprowadzenia konkursu jako, że organ nadzoru dokonuje badania aktów prawnych organów gmin wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem, a nie w aspekcie dobrej czy złej woli podmiotów wyznaczonych ustawowo do składu komisji. Przedstawione przez Wójta fakty i ich ocena nie mogą w żaden sposób wpływać na usprawiedliwienie decyzji o niepowołaniu przedstawiciela związków zawodowych do udziału w komisji konkursowej, a tym samym na ocenę legalności zaskarżonego zarządzenia. Za całkowicie zbędny uznano wywód dotyczący oceny zaistniałej sytuacji pod kątem ustalenia winy, bowiem przepisy dotyczące wydawania aktów nadzoru, jak i możliwości zaskarżania tych aktów przewidują wyłącznie ocenę ich zgodności z prawem, a nie ustalenie osób winnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Stosownie do brzmienia z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako ich zgodność z prawem. Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola w S. Organ nadzoru uznał bowiem, że wykluczenie ze składu tej komisji przedstawicieli organizacji związkowej w sposób istotny narusza art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że system oświaty obejmuje również przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkola specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego, co wynika z treści art. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie wskazać, że w myśl art. 36a ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). Stosownie do art. 36a ust. 6 tej ustawy w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy z zastrzeżeniem ust. 7. Nadto, w myśl art. 36a ust. 7 ustawy o systemie oświaty, łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2 tego samego artykułu, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w jego ust. 6 pkt 3. Natomiast jeżeli w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 8 ustawy o systemie oświaty). Jednocześnie zgodnie z art. 36a ust. 10 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół i placówek nowo zakładanych skład komisji konkursowej określa organ prowadzący tę szkołę lub placówkę, uwzględniając udział przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W przypadku szkół i placówek, w których nie tworzy się rady pedagogicznej lub jeżeli nie działa w nich rada rodziców w skład komisji nie wchodzą odpowiednio przedstawiciele rady pedagogicznej i rady rodziców (ust. 11). Analiza treści cytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca określił obligatoryjny skład komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora działającej już szkoły lub placówki, jak również w sposób wyraźny i wyczerpujący uregulował odstępstwa w tym zakresie. Oznacza to, że w składzie komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wymienionych w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty podmiotów i to w ilości w nim określonej. Tylko w przypadkach wyraźnie uregulowanych w art. 36a ustawy o systemie oświaty organ zobowiązany jest zwiększyć skład komisji konkursowej o przedstawicieli reprezentujących organ prowadzący oraz organ sprawujący nadzór pedagogiczny, celem ochrony należytej reprezentacji tych organów (ust. 7 i 8) bądź pominąć w jej składzie przedstawicieli rady rodziców, czy rady pedagogicznej (ust. 11). Natomiast wyłącznie w sytuacji szkół i placówek nowo zakładanych ustawodawca uprawnił organ prowadzący do samodzielnego określenia składu komisji konkursowej z jednym wszak zastrzeżeniem, a mianowicie obwarował konieczność udziału w niej przedstawiciela organu sprawującego nadzór pedagogiczny (ust. 10). Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli nie zachodzą przypadki stanowiące odstępstwo od regulacji określonej w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, w komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich podmiotów tam wskazanych. Jednym z takich podmiotów jest zakładowa organizacja związkowa (art. 36a ust. 6 pkt 3 lit c) ustawy o systemie oświaty). Ustawa o systemie oświaty nie podaje znaczenia "zakładowej organizacji związkowej", w tej kwestii należy odwołać się do ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 z późn. zm.), która stanowi, że zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Zgodnie zaś z treścią art. 34 ust. 1 tej ustawy uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Taka regulacja uzasadnia udział w komisji konkursowej również przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej, która zakresem swojego działania obejmuje daną szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami owego związku. Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) ustawy o systemie oświaty istotne jest, aby w pracach komisji uczestniczył nie członek zakładowej organizacji związkowej zatrudniony w szkole (placówce), ale przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki). Do składu komisji powinien być zatem powołany przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej swym działaniem daną szkołę (placówkę), w której konkurs się odbywa (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 736/08, Lex nr 526549). Powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawiciela związku zawodowego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bowiem brak jest podstaw prawnych do ograniczenia wynikającego z tej normy składu takiej komisji. Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja, że Prezes Zarządu Oddziału ZNP w J. nie delegował, czy też nie zgłosił swojego przedstawiciela do składu komisji konkursowej, pomimo skierowania do niego pisma w tym zakresie. Przede wszystkim, jak słusznie podniósł organ nadzoru, ani przepisy ustawy o systemie oświaty ani rozporządzenia nie przewidują terminu powiadamiania o zgłoszeniu reprezentantów do składu komisji konkursowej, a wyznaczony przez organ prowadzący termin nie ma charakteru terminu zawitego. Oznacza to, że organ prowadzący powinien dołożyć wszelkich starań, aby doszło do wskazania przedstawiciela związku zawodowego i aby nastąpiło to w takim czasie, który umożliwi sprawne przeprowadzenie konkursu przez komisję konkursową, bowiem to do tego organu należy powołanie komisji w ustawowo określonym składzie. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy i odpowiedzi na skargę, już w następnym dniu po upływie terminu wskazanego do delegowania przedstawiciela związku w pracach komisji konkursowej, tj. w dniu [...], organ wydał zarządzenie, w którym powołał komisję bez udziału w niej przedstawiciela organizacji związkowej. Zatem, nie tylko nie oczekiwał na możliwość wpływu drogą pocztową takiego zgłoszenia, jak również nie wyjaśnił tej okoliczności, bowiem w aktach brak jest jakiejkolwiek korespondencji w tym zakresie. Jak również nie zostało wykazane, że organ dopełnił wszelkich czynności, aby zapewnić udział w składzie komisji przedstawiciela organizacji związkowej. Zaznaczyć przyjdzie, że nawet "milczenie" związków zawodowych nie uprawnia organu do domniemania, że związek nie chce desygnować swojego przedstawiciela do składu komisji. Nie jest przy tym uzasadniona argumentacja, że szybkie powołanie składu komisji było niezbędne ze względu na "sztywne terminy" określone w § 3 rozporządzenia, bowiem terminy te mają charakter procesowy i instrukcyjny a nie materialnoprawny. Terminy te mają wyłącznie znaczenie dla sprawności działania komisji konkursowej, a ich naruszenie nie stwarza automatycznie ani dla komisji, ani dla uczestników procesu postępowania konkursowego żadnych konsekwencji ani uprawnień (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 293/10 oraz wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1919/10; dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Wywód skarżącego organu dowodzi również (co znajduje potwierdzenie także w innych sprawach dotyczących powoływania komisji konkursowych przez ten organ), że zgłoszenie takiego przedstawiciela, po wyznaczonym przez organ terminie, nie miałoby żadnego wpływu na ustalony już skład komisji. Jednocześnie należy zauważyć, że z pisma wyjaśniającego Prezesa Zarządu ZNP z dnia 6 września 2013 r. nie wynika, aby Związek ten uchylał się od desygnowania (bądź odmawiał desygnowania) swoich przedstawicieli do komisji konkursowych wręcz przeciwnie wskazuje się w nim, że takich przedstawicieli prawidłowo wyznaczono. Pozostałe okoliczności podniesione w skardze nie miały wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem po myśli art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany jedynie w oparciu o kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy samorządu gminnego, co oznacza, iż nie można dokonywać tej oceny w oparciu o jakiekolwiek inne zasady i kryteria (np. słuszności i celowości). Analogiczna argumentacja legła u podstaw wydania przez tut. Sąd wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 1332/13, dotyczącego również skarżącego organu. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.