I SA/Bk 161/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej w całości i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. M. (powoływanej dalej też jako Skarżąca) w dniu [...] maja 2013 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kontynuacyjny wniosek na rok 2013 o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), w którym zadeklarowała: 1) pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne: wariant 2.1 - uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 97,22 ha; 2) pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000: wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 5,20 ha. W dniu [...] lipca 2013 r. Skarżąca złożyła pismo wycofujące część wniosku, tj. działkę rolną B o powierzchni 19,98 ha zadeklarowaną w pakiecie 2, wariant 2.1. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie z dnia [...] lipca 2013 r. o wypowiedzeniu z dniem [...] lipca 2013 r. umowy dzierżawy w zakresie użytkowania gruntów na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie S., gmina W., powiat g. oraz kopia wypowiedzenia umowy dzierżawy z dnia [...].07.2013 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęło zawiadomienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o niewłaściwości Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. w sprawie rozpatrzenia wniosku na rok 2013 o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej ([...]) w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych. Z przedmiotowego wniosku wynikało, że Skarżąca przekazała D. N. działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], na których w/w podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2, wariant 2.1 oraz działkę ewidencyjną nr [...] objętą zobowiązaniem w ramach wariantu 2.1 i 4.1. Do przedmiotowego wniosku dołączona została umowa dzierżawy gruntów rolnych zawarta w dniu [...] sierpnia 2013r. Mając na uwadze powyższe zmiany oraz ustalony w sprawie stan faktyczny, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił Skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przesłuchanie świadka W. G. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. włączył do akt sprawy protokół z przesłuchania w charakterze świadka W. G. W dniu [...] lipca 2014 r. Skarżąca złożyła też oświadczenie, że ustanowienie W. G. pełnomocnikiem miało na celu zabezpieczenie czynszu dzierżawnego, bowiem wydzierżawiający (W. G. i L. C.) uzależnili wydzierżawienie gruntów pod warunkiem zabezpieczenia czynszu dzierżawnego dopłatami do gruntów. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po ponownym przeanalizowaniu całego materiału zgromadzonego w sprawie, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Zdaniem organu I instancji Skarżąca cofając (z uwagi na wypowiedzenie umowy dzierżawy) częściowo wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok wyraziła wolę odstąpienia od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy, dotyczącej jej interesu prawnego, tj. przyznania bądź odmowy przyznania wnioskowanej płatności. W tych okolicznościach zasadne było umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 2 Kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca zarzucając jej naruszenie: art. 6, art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., cytowanej dalej: Kpa) oraz § 45 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.). Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r. ze zm.). W dalszej kolejności organ podkreślił, że płatności rolnośrodowiskowe nie są przeznaczone dla właścicieli, czy dzierżawców, którzy dysponując jedynie tytułem własności lub dzierżawy, nie prowadzą produkcji rolnej. Istotą płatności rolnośrodowiskowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście prowadzi działalność rolniczą w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego i zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowe] uprawia grunty rolne. tzn. uprawia rośliny, dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych i zbiera plony zgodnie z wymogami poszczególnych pakietów i wariantów. W przedmiotowej sprawie organ odmówił przyznania wnioskowanych płatności rolnośrodowiskowych na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. zgodnie, z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, gdy zostanie udowodnione, że sztucznie stworzyli oni warunki wymagane do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych. Organ odwoławczy, po uzupełnieniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ustalił bowiem, że w przedmiotowym postępowaniu Skarżąca w porozumieniu z W. G. stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania nienależnego wsparcia w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. Skarżąca, jak ustalono, nie uzyskiwała żadnych dochodów z tytułu działalności rolniczej w ramach programu rolnośrodowiskowego, np. ze sprzedaży siana, ziarna zbóż, nie potwierdziła też żadnych wydatków związanych z zakresem prowadzonej działalności rolniczej. Zdaniem organu Skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej, albowiem jej celem nie było wyprodukowanie dochodu z prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie chęć otrzymania dopłat. Skarżąca nie ponosiła żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. Za dodatkową okoliczność przemawiającą za tym, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia organ uznał fakt, iż wykonawcą zabiegów agrotechnicznych był pracownik Spółki B. K., której właścicielem jest spółka B. S.A., należąca do W. G. Zdaniem organu odwoławczego jedynym uzasadnieniem dla takiego postępowania była chęć uzyskania przez wydzierżawiającego wyższych płatności poprzez uniknięcie pomniejszeń wynikających z progów powierzchniowych. Tym bardziej, że płatności były przelewane na rachunek pełnomocnika, będącego jednocześnie wydzierżawiającym grunty rolne. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku zaistniałego sztucznego podziału gruntów należący W. G. oraz powiązanej z nim Spółki A. S.A. dzierżawcy mogli otrzymać z tytułu płatności rolnośrodowiskowych i płatności z tytułu ONW kwotę dwukrotnie wyższą, niż gdyby o pomoc ubiegał się jeden podmiot, a suma pomniejszeń płatności obszarowych oraz płatności uzupełniających w oparciu w współczynniki korygujące, w przypadku ubiegania się o płatności 5 dzierżawców była by mniejsza o ok 10 000 zł niż w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności przez jednego faktycznego użytkownika wydzierżawionych gruntów. Skargę na powyższą decyzję wywiódł pełnomocnik Skarżącej zarzucając jej naruszenie: 1) art. 15 Kpa poprzez rozpoznanie sprawy w toku administracyjnych decyzji merytorycznie jedynie przez organ odwoławczy, czym pozbawił stronę prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy w toku przez organy dwóch instancji, po tym, jak skarżąca przedłożyła Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR dodatkowe dokumenty dotyczące rozliczeń oraz materiał dowodowy, który miał być przedmiotem rozważań organu I instancji, po tym jak pierwsza decyzja Kierownika została uchylona i jako taka przestała istnieć w obiegu prawnym oraz poprzez to, że w istocie Dyrektor P. Oddziału Regionalnego nie odniósł się do zarzutu, jakie umorzeniu (decyzji Kierownika) stawiała odwołująca się strona; 2) art. 139 Kpa poprzez wydanie decyzji dalej idącej i w stopniu wyższym niekorzystnej, gdyż odmawiającej skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w oparciu o inną podstawę prawną, która powoduje bardziej rygorystyczne konsekwencje prawne i finansowe po jej stronie, przy czym jednocześnie organ nie wskazał w jaki sposób zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny, pomimo tego, że Kierownik Biura wcześniej owej okoliczności nie potwierdził czy wręcz jej zaprzeczył poprzez umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 Kpa, które zakłada że takowe rozstrzygnięcie nie może naruszać interesu społecznego; 3) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia bez wszechstronnej analizy dowodów; 4) art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 36 lit. 2) ppkt iv i art. 39 Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez dokonanie jego błędnej wykładni rozszerzającej, która doprowadziła do poszerzenia ustawowej definicji "działalność rolnicza" o przymioty, których prawodawca unijny nie wskazuje, co doprowadziło do uznania, że w związku z niespełnieniem "wymyślonego" lub wywiedzionego przez organ kryterium działanie skarżącej uprawniało go do uznania, że ta nie wpisuje się w definicję ustawową i nie prowadzi produkcji rolnej; 5) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 80 Kpa, poprzez całkowite pominięcie w toku rozważań dowodów z pozostałej umowy dzierżawy zawartej z L. C., w tym pominięcie ustaleń dotyczących tego, że skarżąca prowadząc gospodarstwo nie dzierżawiła ziemi uprawnej, której właścicielem był wyłącznie W. G. (działka ewidencyjna nr Vi), a całość gospodarstwa skarżącej obejmowała także działki ewidencyjne [...], [...] ,[...], [...]; 6) art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 80 Kpa, poprzez nie przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego i poprzestanie na przyjęciu dowodu z dokumentu z przesłuchania jedynego z wydzierżawiających oraz świadka F. z innego postępowania, gdy okoliczności przez nich wskazane w żaden sposób nie odnosiły się do jej zobowiązań ekonomiczno-prawnych względem wykonawców, ani też zabiegów agrotechnicznych w gospodarstwie prowadzonym przez skarżącą. Dodatkowo poprzez całkowicie dowolne uznanie, że okolicznością udowodnioną jest wzajemna relacja i stosunki pomiędzy skarżącą, a D. N.; 7) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 80 Kpa, poprzez wskazanie okoliczności jako wykazanych bez przywołania dowodu, z którego owa okoliczność miałaby wynikać, w tym przez uznanie, że to D. N. zlecił wykonanie zabiegów, gdy ani z przesłuchania skarżącej, ani samego P. F., ani też z innego dokumentu powyższe nie wynikało. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji, na podstawie którego z dowodów organ uznał dane okoliczności za udowodnione, przez co w sposób nie jednoznaczny ciężko odnieść się do tezy sformułowanej sentencją decyzji, gdyż w żaden sposób z dowodów załączonych do akt sprawy administracyjnej nie wynikają okoliczności uznane przez organ za udowodnione. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., cytowanej dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2014 r. uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., którą na podstawie art. 105 § 2 Kpa umorzono postępowanie w sprawę przyznania płatności rolnośrodowiskowej, oraz odmawiająca przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Podstawą prawną kontrolowanej decyzji jest art. 138 § 2 Kpa, a ponieważ zastosowanie tegoż przepisu przez organ stanowi istotną kwestię procesową, dlatego też rozważania należy rozpocząć od wyjaśnień dotyczących istoty i wykładni wskazanego przepisu i przepisu zastosowanego przez organ I instancji. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, co wiąże się również ze zwiększeniem sprawności postępowania niemniej, co wydaje się być oczywistym, nie może naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota tej zasady polega zaś na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej (nieostatecznie) przez organ pierwszej instancji. Aby jednak zadanie to zostało zrealizowane w sposób właściwy, organ drugiej instancji musi również dokonać precyzyjnej kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji oraz rzetelnie odnieść się do wszystkich zarzutów i twierdzeń zgłoszonych przez stronę w odwołaniu od tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11; LEX nr 1145626). Biorąc pod uwagę podstawy prawne rozstrzygnięć obu instancji, wskazać należy, ze art. 104 § 2 Kpa wyróżnia dwa rodzaje decyzji administracyjnych: decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty (w całości lub w części) oraz decyzje kończące postępowanie w danej instancji w inny sposób. Do tej drugiej grupy zaliczyć należy decyzje wydane na podstawie art. 105 Kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i piśmiennictwem przyjmuje się, że decyzja umarzająca postępowanie nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Jest ona natomiast decyzją o charakterze procesowym, zamykającą drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron, bowiem postępowanie staje się bezprzedmiotowe na skutek braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 410 - 411). W orzecznictwie wskazuje się na konieczność odróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądań strony, co wymaga wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej np. nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Nie ma podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, jeżeli strona żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty i to chociażby świadczy o tym, że postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 8 września 1987r., sygn. akt IV SA 418/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 8). Decyzja merytoryczna rozstrzygająca sprawę, co do jej istoty i decyzja umarzająca postępowanie, są to dwa różne typy rozstrzygnięć administracyjnych, których nie można dowolnie używać w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli więc organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość albo na wniosek strony, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, to organ odwoławczy nie mógł uchylić tej decyzji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż tak wydana decyzja naruszała zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 Kpa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 801/12, WSA w Łodzi w wyroku z 23 października 2013r. sygn. akt II SA/Łd 692/13, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest też stanowisko, zgodnie z którym organ II instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie co do istoty sprawy, zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ulega bowiem zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 179-180). Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje bowiem, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe czyli nie ma sprawy administracyjnej i do wykazania jej braku zmierza jej wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Tak więc w takim przypadku organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, Lex nr 48725). Organ odwoławczy tymczasem może przeprowadzić jedynie uzupełniające (w pewnym zakresie) postępowanie wyjaśniające - art. 136 Kpa. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06, Lex nr 338621, wyrok NSA z 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 51/08, Lex nr 509898). W rozpatrywanym przypadku z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia, bowiem organ I instancji - Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w B. wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję umarzająca podstawie art. 105 § 2 Kpa postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Z kolei Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł. uchylił ww. decyzję organu I instancji i odmówił przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok uznając, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz art. 30 rozporządzenia Rady (UE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Dokonana przez organ odwoławczy zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w istocie doprowadziła do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Organ odwoławczy - po raz pierwszy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - uznał, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia. Od takiego "nowego" rozstrzygnięcia stronie nie służy już bowiem odwołanie w toku instancji. Składając odwołanie od decyzji wydanej w I instancji Skarżący nie mógł podnosić argumentacji podważającej prawidłowość stanowiska dotyczącego zastosowania w sprawie regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. oraz art. 30 rozporządzenia Rady (UE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Takie działanie, jak słusznie wywodzi autor skargi, narusza w sposób oczywisty nie tylko art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, ale i fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W przypadku zatem uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, że Skarżąca sztuczne stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 Kpa, bowiem to właśnie instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji zasady wyrażonej w art. 15 Kpa. Wskazane uchybienia postępowaniu administracyjnemu uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, o czym już była mowa na wstępie. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach orzeczono w oparciu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.