I SA/Bk 178/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Dariusz Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. z dnia [...] listopada 2017 r., nr[...]; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 4095 zł (słownie: cztery tysiące dziewięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. G. (dalej powoływany jako: "Skarżący") w dniu [...] maja 2013 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Po rozpatrzeniu akt sprawy w dniu [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. wydał decyzję nr [...]o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 w kwocie 25.151,30 zł, w tym: pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5. 1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 10,49 ha w wysokości 16 371,30 zł oraz pakiet 8. Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy do powierzchni 21,95 ha w wysokości 8 780,00 zł. Przyznana płatność została zwiększona o kwotę 2 000,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. Powyższa płatność rolnośrodowiskowa została przekazana na rachunek bankowy Skarżącego w dniu 8 stycznia 2014 r. Następnie Skarżący w dniu [...] maja 2014 r. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej j na 2014 rok. Po rozpatrzeniu akt sprawy w dniu [...] października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w kwocie 24.074,80 zł, w tym: pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 10,84 ha w wysokości 14 850,80 zł oraz pakiet 8. Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 – międzyplon ścierniskowy do powierzchni 23,06 ha w wysokości 9.224,00 zł. Powyższa płatność rolnośrodowiskowa została przekazana na rachunek bankowy Skarżącego w dniu [...] listopada 2014 r. (9.224,00 zł) i w dniu [...] listopada 2014 r. (14.850,80 zł). W dniu [...] maja 2015 r. Skarżący przekazał M. G. w części zobowiązanie rolnośrodowiskowe, tj. w ramach pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków powierzchnię 0,79 ha oraz pakietu 8. Ochrona gleb i wód, wariantu 8.3.1 -międzyplon ścierniskowy powierzchnię 3, 18 ha. W dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok. Po rozpatrzeniu akt sprawy w dniu [...] czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015 w kwocie 19.420,50 zł, w tym: pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 10,05 ha w wysokości 13 768,50 zł oraz pakiet 8. Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy do powierzchni 14,13 ha w wysokości 5 652,00 zł. Płatność rolnośrodowiskowa została przekazana na rachunek bankowy Skarżącego w dniu [...] czerwca 2016 r. W dniu [...] czerwca 2016 r. Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok. Po rozpatrzeniu akt sprawy w dniu [...] kwietnia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B.P. wydał decyzję nr [...]o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2016 w kwocie 11.999,76 zł, w tym: pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 9,41 ha w wysokości 10.313,36 zł oraz pakiet 8. Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 – międzyplon ścierniskowy do: powierzchni 5,27 ha w wysokości 1.686,40 zł. Przedmiotową decyzją organ I instancji zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. nałożył sankcję w wysokości 20 % za niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Po rozpatrzeniu akt sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. w dniu [...] listopada 2017 r. wydał decyzję nr [...]o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 15.931,26 zł. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 zobowiązał się do realizacji zobowiązań wynikających z przedmiotowego wniosku przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] marca 2018 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]i wynikało z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wskazał również, że z akt sprawy wynika, że Skarżący zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2013 między innymi w ramach pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 10,49 ha. Podniósł, że w drugim roku realizacji zobowiązania Skarżący zwiększył obszar jego realizacji do powierzchni 10,84 ha. W 2015 r. w wyniku przekazania części zobowiązania rolnośrodowiskowego obszar realizacji wynosił 10,05 ha. Natomiast w 2016 r. obszar realizacji zobowiązania uległ zmniejszeniu o 0.64 ha i wynosił 9,41 ha. Powyższe wynika z braku deklaracji objętych zobowiązaniem działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie P., gmina O., powiat b., województwo p. o łącznej powierzchni 0,59 ha oraz z zawyżenia powierzchni na działce rolnej o 0,05 ha. Następnie organ podniósł, że zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie, rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Organ odwoławczy podniósł również, że kolejnym powodem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2013-2015 jest stwierdzenie w 2016 r. w wyniku kontroli administracyjnej wniosku uchybienia polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonym w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody-wynikającego z niespełnienia obowiązku określonego w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że Skarżący we wniosku na 2016 r. nie zadeklarował działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie P., gmina O., powiat b., województwo p. o łącznej pow. 0,59 ha, które w latach 2013-2015 deklarował jako trwały użytek zielony objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez Skarżącego obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego zarządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 181 z 20.06.2014 r., str. 48). Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. oraz stwierdził, że w świetle powołanych regulacji nie budzi wątpliwości fakt, iż niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo jest naruszeniem obowiązku ustanowionego w przepisach krajowych, które skutkuje zwrotem nienależnie pobranych płatności. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wskazał również na treść art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. oraz stwierdził, że waga stwierdzonej niezgodności polegająca na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonym w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w ww. artykule została określona na 20 % zmniejszenia płatności. Powyższe zostało wskazane w decyzji z dnia 12 kwietnia 2017 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 wydanej przez organ I instancji, w której dokonano zmniejszeń płatności w związku ze stwierdzoną niezgodnością. W związku z tym, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, organ I instancji zobligowany był na podstawie art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego do zastosowania zmniejszenia pomocy dokonanego w 2016 r. również do kwot pomocy wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, tj. płatności za rok 2013, 2014 i 2015 . Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez Skarżącego nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2013-2015. Przekazanie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok w dniu [...] stycznia 2014 r., za 2014 rok w dniu [...] listopada 2014 r. i za rok 2015 w dniu [...] czerwca 2016 r, na rachunek bankowy wskazany przez Skarżącego nie wynikało z pomyłki ARiMR. W ocenie organu odwoławczego, przyczyną zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niedotrzymanie przez Skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków oraz niezachowanie występującej w gospodarstwie rolnym i określonej w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych. Płatność została przyznana Skarżącemu na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.P. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr[...], decyzji z dnia [...] października 2014 r., nr [...]i decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił, że kwota płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 15.931,26 zł jest płatnością nienależną i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności. Odnosząc się do złożonego przez Skarżącego odwołania, organ stwierdził, że nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucono: -naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 6 k.p.a. - zasady praworządności - poprzez ustalenie przez organ wysokości zwrotu pomocy na poziomie 20% wypłaconych Skarżącemu płatności, w sytuacji gdy nie istnieje żaden przepis, który w przedmiotowym stanie faktycznym określałby wysokość rzekomo nienależnie pobranych płatności; b) naruszenie art. 7 k.p.a. - zasady obiektywizmu w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2137), poprzez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść Skarżącego, skutkujące błędnym (zawyżonym) wyliczeniem kwoty zwrotu pomocy za lata 2013-2015, a w konsekwencji wydaniem błędnej decyzji naruszającej interes Skarżącego; c) naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również niewyjaśnieniu przesłanek którymi kierował się organ wydając rozstrzygniecie, opierając się na pozbawionej logiki i sensu wykładni przepisów prawa, skutkującej błędnym ustaleniem kwoty zwrotu przyznanych w latach 2013-2015 płatności, która to wykładnia i sposób postępowania w analogicznych stanach faktycznych, zdecydowanie różni się od postępowań administracyjnych prowadzonych w innych Biurach Powiatowych ARiMR i obowiązującego orzecznictwa; d) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej oceny dowodów - poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w latach 2013 -2015 w gospodarstwie skarżącego nie miało miejsca, niezachowanie trwałych użytków zielonych skutkujące zastosowaniem 20% sankcji, nie dochodziło do przedeklarowania powierzchni, ani wystąpienia jakiejkolwiek nieprawidłowości skutkującej nie dochowaniem zobowiązania rolno środowiskowego - a więc decyzje administracyjne przyznające płatność za 2013-2015 i wskazane w nich kwoty są poprawne i słusznie przyznane; e) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez nie uwzględnienie przez organ okoliczności, że w latach 2013-2015 w gospodarstwie Skarżącego nie doszło do żadnych zdarzeń które to, można ocenić stosując kryteria: dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności w celu ustalenia "wagi stwierdzonych nieprawidłowości" na poziomie 20% w kontekście przyznanych płatności; f) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej oceny dowodów - nieuwzględniającej przez organ okoliczności, że Skarżący nie deklarując we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. - powierzchni 0,59 ha (tj. niedotrzymując zobowiązania rolno środowiskowego na tę powierzchnię), zobowiązany jest tylko do zwrotu płatności otrzymanych za lata 2013-2015, za powierzchnię 0,59 ha a nie 0,64 ha; g) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez organ odwoławczy pomimo, że stanowisko organu pierwszej instancji (jak i organu odwoławczego) dotyczące ustalenia 20% wysokości zwrotu otrzymanych płatności nie jest oparte na żadnym przepisie prawa, a więc działanie organu administracji polegające na dopasowywaniu jakiegokolwiek przepisu prawa w celu podtrzymania błędnego i bezprawnego stanowiska/rozstrzygnięcia, należy uznać jako rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji; h) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez chaotyczne, nieprecyzyjne uzasadnienie wydanej decyzji, pomijające ocenę prawną jak i ocenę okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy- sprowadzające się jedynie do lakonicznego zanegowania przez organ stawianych przez skarżącego zarzutów, i apriorycznym założeniu że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe; i) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: j) naruszenie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2017 r., poz. 1856) w związku z art. 29 ust. 1 ww. ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie (pozbawione wnikliwej analizy) do przedmiotowego stanu faktycznego z którego ewidentnie wynika, że kwoty otrzymane przez Skarżącego w latach 2013-2015 nie są kwotami nienależnie pobranymi, czy kwotami w nadmiernej wysokości, a więc organ nie może żądać zwrotu przyznanej płatności ponad tę kwotę - która tylko odpowiada powierzchni (0,59 ha) nie dotrzymanego w 2016 r. zobowiązania rolno środowiskowego; k) naruszenie art. naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z tego przepisu "jednokrotna" 20% sankcja (wyrażona w odpowiedniej kwocie) nakładana tylko w roku (2016) stwierdzenia nieprawidłowości, tj. niezachowania trwałego użytku zielonego - jest błędnie utożsamiana jako przyznanie wcześniej (w latach 2013-2015) nienależna kwota pomocy, którą Skarżący powinien zwrócić: l) naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego komisji (ue) nr 809/2034 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemne zgodności - poprzez jego zastosowanie - tzn. nie powinno się żądać zwrotu płatności odsetek w sytuacji kiedy istnieją poważne i zasadne przesłanki, że organ błędnie wyliczy kwotę zwrotu; ł) naruszenie przepisu § 39 ust. 1 i 2 pkt. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - polegające na błędnym przeświadczeniu organu, że jest on uprawniony do żądania zwrotu płatności których faktycznie wcześniej nie przyznał, chociaż przepis ten precyzyjnie określa, że w przypadku zmniejszenia obszaru zobowiązania rolnośrodowiskowego (tak jak w przedmiotowej sprawie 0,59 ha) - zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem (tj. kwota odpowiadająca 0,59 ha), a nie kwota ustalona przez organ na podstawie enigmatycznej 20% "wagi stwierdzonych nieprawidłowości"; m) naruszenie art. 35 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - przepisy te nie określają w jakiej wysokości, w jakiej części, wsparcie jest cofane w kontekście niespełnienia zobowiązań i innych obowiązkowych norm i wymogów; przepis ten nie konkretyzuje za jakie naruszenia zobowiązań jaką kwotę (jaki jej procent) należy zwrócić i jak jest ona ustalana, pomimo to organ w jakiś niezrozumiały i bezprawny sposób wywiódł, że płatność zostanie zmniejszona o jakiś procentowy (20%) wskaźnik "wagi stwierdzonej nieprawidłowości"; n) naruszenie art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie- tj. pomimo, że przepis ten ma charakter generalny tzn. nie przyporządkowuje do zawartych w nim kryteriów (dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności) wymiernych wartości w postaci jakiejś skali punktowej, kwotowej czy procentowej za nieprzestrzeganie zobowiązań lub innych obowiązków - organ sam sobie ustalił łączną wartość powyższych kryteriów na 20% zmniejszenia płatności; o) naruszenie art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - przepis ten wskazuje, że w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich, cofnięcie kwot już wypłaconych powinno się opierać o kryteria określone w ust. 3. Jednakże w przedmiotowej sprawie w latach 2013-2015 jak i w roku 2016 nie wystąpiło żadne zdarzenie które można by ocenić w oparciu o kryteria dotkliwości, zasięgu. trwałości i powtarzalności W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga była zasadna i jako taka musiała spowodować uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, stanowiące podstawę zastosowania przez organy administracji publicznej określonych przepisów prawa polskiego i unijnego, co do zasady nie były przedmiotem sporu. Skarżący, któremu przyznana została płatność nie kwestionował, że dwie działki ewidencyjne, które były zadeklarowane w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym jako trwały użytek zielony (o łącznej powierzchni 0,59ha) i które zostały objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym nie zostały przez niego zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności za rok 2016 (dodatkowo organ w trakcie kontroli stwierdził, że doszło do zawyżenia powierzchni o 0,05ha, z czym skarżący się nie zgadzał). W związku z tym kwestia sporna sprowadzała się do tego, czy organ uprawniony był do zmniejszenia płatności za cały okres ich pobierania, ale jedynie w zakresie przypadającym na wyżej wskazane nieruchomości (na takim stanowisku stał skarżący), czy też dodatkowo organ miał prawo nałożyć na beneficjenta płatności sankcję w wysokości 20 % - liczoną od całej kwoty, która miałaby być wypłacona z tytułu uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym (taki pogląd wyrażały organy administracji publicznej). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512), ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy UE; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie przywołanego art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest zbadanie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych oraz ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków w drodze decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie w tym zakresie jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych, także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Nienależne pobranie środków ma miejsce wówczas, gdy pomoc zostaje wypłacona, a wnioskodawca (beneficjent) nie realizuje podjętego zobowiązania w całym okresie objętym danym programem (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. II GSK 1449/15, LEX nr 2303956). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Tylko wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. II GSK 3030/16, LEX nr 2284703). Zasada zwrotu wpłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ramach programu rolnośrodowiskowego beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r. II GSK 5397/16 i przywołane tamże orzecznictwo). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie należało również mieć na uwadze treść art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856). W ustępie 1 przewiduje on, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi. Art. 28 ust. 2 tej ustawy zawiera jedynie przykładową egzemplifikację rodzajów pomocy podlegającej zwrotowi. Wśród nich znajduje się zwrot pomocy w sytuacji, gdy beneficjent nie wykonuje operacji w całości lub części. W odniesieniu do zobowiązania rolnośrodowiskowego, jakie podjął skarżący za niewykonywanie operacji w całości lub części musi być uznane również zmniejszenie areału upraw, co do którego takie zobowiązanie zostało podjęte, w którymkolwiek następującym po sobie roku, spośród tych w których miało być ono realizowane. Jeżeli zatem beneficjent zmniejsza wielkość gruntu (to takie zmniejszenia w niniejszej sprawie doszło na skutek braku zadeklarowania części nieruchomości objętej programem we wniosku o przyznanie płatności za rok 2016), na którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, to wówczas, co do zasady zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności w tej części. Kwestia sposobu określania wysokości kwot należnych do zwrotu z tytułu nieprawidłowego realizowania programu rolnośrodowiskowego została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361). Przepisy wymienionego rozporządzenia stanowią materialnoprawną podstawę umożliwiającą żądanie zwrotu płatności przyznanych na rzecz beneficjentów programu. Zgodnie z § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. § 39 ust. 2 pkt 4 stanowi natomiast, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt. Treść przytoczonego wyżej przepisu rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest jednoznaczna i nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu zwrotu (określenia części płatności, która podlega zwrotowi). Norma prawna zawarta w opisywanej regulacji wyraźnie wskazuje bowiem, iż zwrotowi podlega jedynie część płatności, przyznana do gruntów, których nie wskazano we wniosku o przyznanie kolejnej płatności. Uwzględniając powyższe nie powinno budzić wątpliwości, iż skoro skarżący nie zadeklarował określonych gruntów w tego rodzaju wniosku, to naruszył warunki programu i zgodnie z treścią w/w przepisów oraz przy uwzględnieniu przedstawionej wcześniej linii orzeczniczej obowiązany jest zwrócić przyznaną kwotę płatności za cały okres uczestnictwa w programie- ale jedynie w zakresie owych pominiętych w kolejnym wniosku gruntów. Powyższej interpretacji nie kwestionował przy tym sam skarżący, który podważał jednak możliwość zastosowania 20 % sankcji liczonej od całej kwoty przyznanego wsparcia, a więc nie tylko za rok w którym wystąpiły nieprawidłowości, ale również za lata gdy takich nieprawidłowości nie było. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego jest w tym zakresie całkowicie słuszne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż poza opisanym wyżej § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczącego sankcji nakładanych za poprzednie lata, kwestię sankcji reguluje również § 38, który określa sankcje jakie są nakładane za rok, w którym doszło do nieprawidłowości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd (wyrażony m.in. przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 roku, w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 836/17) zgodnie z którym nie jest dopuszczalne, aby sankcje na podstawie § 38 stosować do dopłat otrzymanych przez rolnika w latach poprzednich. W ocenie Sądu orzekającego stanowiło by to nie tylko o naruszeniu treści § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ale przede wszystkim byłoby sprzeczne z wykładnią językową § 38 rozporządzenia, z którego wszystkich jednostek redakcyjnych jednoznacznie wynika, iż sankcje w nim przewidziane mają charakter jednorazowy, tj. dotyczą jednego roku. Podobne stanowisko było już wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 czerwca 2017 roku (wydanego w sprawie V SA/2287/16) WSA w Warszawie jednoznacznie stwierdził, że sankcja, o której mowa w § 38 przedmiotowego rozporządzenia, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności. Zastosowanie tej sankcji nie wyklucza sankcji określonej w § 39 rozporządzenia. W ocenie Sądu nie budzi natomiast jakichkolwiek wątpliwości, iż samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia nie mógł być w niniejszej sprawie art. 35 ust. 2, 3 i 4 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Zgodnie z ust. 2 ww. aktu prawa unijnego odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków: a) zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub b) w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach. Ust. 3 stanowi natomiast, że przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub – w przypadku okresu programowania 2007-2013 – podobnego środka. Ostatecznie natomiast należy wskazać, iż treść ust. 4 na który powołuje się organ stanowi, że w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację. W ocenie Sądu wymieniony wyżej przepis stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie, sam w sobie nie może jednak stanowić podstawy do nakładania na jednostki jakichkolwiek sankcji. W polskim prawie realizację zasad przewidzianych w opisanej wyżej normie jest § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który obejmuje sankcje za rok w którym dopuszczono się naruszenia oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego mogący stanowić podstawę zwrotu płatności za lata ubiegłe (oczywiście we wskazanym w nim zakresie). Reasumując, wskazać więc należy, że w analizowanej sprawie organ dopuścił się naruszenia § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a zarzut skarżącego (punkt 2.j skargi) był w pełni uzasadniony. Przedmiotowy przepis w żadnym wypadku, niezależnie od charakteru - dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności nie może stanowić podstawy sankcjonowania za okresy inne niż w nim wskazane, w szczególności nie może stanowić podstawy obniżenia wysokości przyznanej płatności za cały okres uczestnictwa w programie - w tym zakresie podstawą jest bowiem § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odnośnie natomiast kwestii oceny przez organ charakteru stwierdzonej niezgodności podkreślić należy, iż w uzasadnieniu decyzji ograniczył się on do zaznaczenia, że "waga stwierdzonej niezgodności polegająca na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolno środowiskowej trwałych użytków zielonych, ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 została określona na 20 % zmniejszenia płatności". W ocenie Sądu należy mieć na uwadze fakt, iż organ nie tylko powołał się na treść normy kompetencyjnej nie zawierającej w rzeczywistości jakichkolwiek wytycznych, wskaźników, sposobów miarkowania poziomu niezgodności (a w rezultacie wysokości sankcji), pomijając jednocześnie przesłanki określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, ale również (na co całkowicie słusznie zwrócił uwagę skarżący) w żaden sposób nie umotywował dlaczego przyjął sankcję w tej akurat wysokości 20 %, a nie np. sankcję niższą czy wyższą. Lektura uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji (jak również odpowiedzi na skargę, która nie zawierała w tym zakresie jakichkolwiek argumentów) nie pozwala więc określić jakimi kryteriami czy przesłankami kierował się organ wymierzając tego rodzaju sankcję (pomijając już jej zakres czasowy - tj. brak możliwości jej wymierzenia za lata wcześniejsze). Organ nie dokonał bowiem, a przynajmniej nie wyjaśnił w należyty sposób, jakiejkolwiek subsumpcji, tj. zastosowania treści określonej normy do ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, w świetle poczynionych ustaleń faktycznych, tj. uznania, iż we wniosku o ponowną płatność nie zostały zgłoszone grunty o powierzchni ok. 1/20 całości gruntów zgłoszonych do programu, przy uwzględnieniu braku trwałości i powtarzalności naruszeń wymierzenie sankcji w przyjętej wysokości 20 % jawi się jako nadmierne i nieproporcjonalne - i to nawet w przypadku, gdyby ww. sankcja została wymierzona zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. jedynie za rok w którym dokonano naruszenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny w sposób wnikliwy i szczegółowy ocenić wskazaną wyżej kwestię, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania się do dokonanej przez Sąd wykładni przepisów prawa w kontekście zweryfikowania zasadności nałożenia sankcji wobec skarżącego. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej przywoływana jako: p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyły się kwota 478 złotych uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego, których wysokość (3600 zł) została określana na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870) oraz powiększona o koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).