I SA/Bk 193/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz (spr.), asesor WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) na rzecz ustanowionego z urzędu radcy prawnego I. S. kwotę brutto 73,20 zł (słownie: siedemdziesiąt trzy złote dwadzieścia groszy), w tym VAT 13,20 zł (słownie: trzynaście złotych dwadzieścia groszy) – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Przedmiotem skargi złożonej przez Pana K. M, zwanego dalej Skarżącym, jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Z. Nr [....] z dnia [....].02.2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r. Pan K. M. złożył w dniu 14.05.2007 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 1,19 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono błąd na działkach ewidencyjnych nr 110/1 obręb B. M., gmina Z., powiat z., woj. p. oraz nr 4/2 obręb P. G., gmina Z., powiat z., woj. p., polegający na niezgodności powierzchni gruntów rolnych niezgłoszonych do programów pomocowych, zalesionych w stosunku do powierzchni gruntów rolnych ogółem. W związku z tym, organ pierwszej instancji, w dniu 12.10.2007 r. wystosował do Skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień. Na powyższe wezwanie wnioskodawca nie stawił się i nie złożył wyjaśnień. Następnie organ administracyjny w dniu 20.02.2008 r. wysłał do wnioskodawcy zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się strony, zgodnie z art. 10 § KPA. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Na mocy decyzji nr[...] z dnia [...].02.2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał Skarżącemu płatności JPO na rok 2007 do powierzchni zadeklarowanej we wniosku z wyłączeniem działki rolnej B. Od ww. decyzji Skarżący złożył odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., zarzucając organowi I instancji brak przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych jest postępowaniem wszczynanym na wniosek rolnika. W opinii organu odwoławczego organ pierwszej instancji przyznał Skarżącemu płatności JPO do działki A, ponieważ wnioskodawca tylko o taką płatność ubiegał się oraz nie uwzględnił działki B z uwagi na powierzchnię mniejszą niż 0,1 ha. Wskazano, iż zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), użyte w ustawie określenie działka rolna oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18), gdzie działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw o powierzchni nie niniejszej niż 0,1 ha. Zadeklarowana przez Skarżącego działka B o powierzchni 0,09 ha nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni działki rolnej (0,1 ha) wymaganej do uzyskania płatności, w związku z powyższym, płatność nie została przyznana. Organ odwoławczy wskazał, iż aby uzyskać jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatności obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, należy we wniosku (sekcja VII — oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych; kolumna 3 - grupa upraw) wpisać symbol PZ, co zostało wyjaśnione w sekcji IX wniosku - objaśnienia. W opinii organu odwoławczego Skarżący mógł z własnej inicjatywy złożyć zmianę wniosku, obejmującą zmianę programu pomocowego do 31 maja 2007 r. (zgodnie z Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników). Organ odwoławczy skazał także, iż płatności do gruntów rolnych stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane rolnikom, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i wspólnotowe. Wskazano, iż z uwagi na to, że w wyznaczonym terminie nie wpłynęła zmiana do wniosku, organ pierwszej instancji przyznał płatność w oparciu o złożony wniosek. Ponadto Skarżący oświadczył we wniosku, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Na decyzję organu drugiej instancji Skarżący wniósł skargę, w której wniósł o uchylenie tejże decyzji. W skardze wskazano, iż decyzja narusza rażąco art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zm.) w związku z pominięciem uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ). Skarżący wskazał, iż złożył w organie pierwszej instancji wniosek o przyznanie płatności do użytków zielonych. W wyniku wprowadzenia w błąd przez pracownika agencji we wniosku zaznaczył tylko jednolitą płatność obszarową, która to miała obejmować również płatność do użytków zielonych. Z wyjaśnień pracownika biura powiatowego wynikało, iż wpisanie dwóch płatności JPO i PZ spowoduje odrzucenie wniosku jako sprzecznego z prawem. Według Skarżącego z wyjaśnień w biurze regionalnym agencji, wynika iż wniosek powinien zawierać również oznaczenie "płatność zwierzęca", której to brakuje we wniosku. W związku z zawinionym przez pracowników organu pierwszej instancji wprowadzeniem w błąd wnioskodawcy naruszono postanowienia art. 7-10 KPA. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miałoby ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził istnienia którejś z wymienionych przesłanek, dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powstały w niniejszej sprawie spór sprowadza się do oceny dwóch kwestii, a mianowicie, czy wadliwe wypełnienie wniosku o przyznanie płatności związane z wprowadzeniem w błąd przez organ administracji uzasadnia odmowę przyznania tej płatności oraz czy w ogóle skarżący spełniał warunki uprawniające go do przyznania w 2007 roku uzupełniającej płatność obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ). Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zwanej dalej u.p.c., (obecny tytuł tej ustawy brzmi: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego") płatności są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności należało złożyć w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.c. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto w myśl art. 3 ust. 3 u.p.c. w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Uwzględniając powyższe, należy dojść do wniosku, iż zasadniczo do postępowania w przedmiocie przyznania płatności obszarowej, w tym także płatności PZ, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych w szczególności przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Modyfikacje te osłabiają pozycję procesową stron postępowania. Odnosząc się do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż udzielanie stronie należytej i wyczerpującej informacji należy odróżnić od doradztwa prawnego w konkretnej sprawie, którego wykonywanie nie należy do obowiązków organu pierwszej instancji. Doradztwo zakłada wskazanie określonego sposobu postępowania, w tym także zasad sporządzania i wypełniania wniosków o przyznanie płatności. Dodać ponadto należy, iż na etapie wypełniania (sporządzania) takich wniosków nie mamy jeszcze do czynienia z postępowaniem i w konsekwencji ze stroną takiego postępowania. Wszczęcie postępowania następuje dopiero po wpłynięciu wniosku do organu pierwszej instancji. Przepisy prawa nakładają natomiast obowiązek udzielania informacji, na żądanie - co jest szczególnie istotne - strony, a zatem już w toku postępowania. Gdyby wolą ustawodawcy było zapewnienie rolnikom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych już na etapie konstruowania wniosków, użyłby w art. 3 ust. 3 pkt 3 u.p.c. pojęcia "wnioskodawca". Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie takiego wniosku przerzucać na organ administracji publicznej. Postępowanie administracyjne było w niniejszej sprawie wszczęte na wyłączny wniosek Skarżącego, który nie był zobowiązany do uzyskania płatności i składania wniosku, ale korzystał z uprawnienia, które wynikało z przepisów prawa. W świetle powyższego nie można zgodzić się z zarzutami Skarżącego odnośnie naruszenia art. 7, 8 ,9 i 10 KPA. Przechodząc do kolejnej kwestii należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r., w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309) płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli: (1) rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone przez tego rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz (2) na podstawie wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych złożonego w 2006 r. rolnikowi przyznano płatność uzupełniającą do powierzchni trwałych użytków zielonych lub do powierzchni upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych. Natomiast zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz liczby zwierząt, o których mowa w ust. 1 pkt 1, przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na paszę uprawianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność określona w ust. 1 pkt 2. Trzeba podkreślić, że płatność zwierzęca jest nową formą płatności dla producentów rolnych, obowiązująca dopiero od 2007 r. Ma ona charakter tzw. płatności historycznej, albowiem aby nabyć uprawnienie do jej uzyskania w danym roku kalendarzowym należy spełnić warunki, które musiały zaistnieć w poprzednim okresie – tzw. okresie referencyjnym (zob. wyrok WSA w Opolu z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Op 89/08). Tym warunkiem było między innymi posiadanie w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. zwierząt, które w tym czasie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do właściwego rejestru. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wskazał, iż z informacji zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich wynika, iż Skarżący w powyższym okresie nie posiadał żadnych zarejestrowanych zwierząt. Nie można też stwierdzić, że organy administracyjne naruszyły art. 7 ust. 2 u.p.c. Przepis ten stanowi, iż rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw, w tym tzw. płatność zwierzęca. Trzeba jednak zwrócić uwagę na dalsze zapisy tego aktu prawnego. Otóż w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rolnictwa, aby ten w drodze rozporządzenia określił rodzaje roślin, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, uwzględniając wykaz systemów wsparcia określony w załączniku I do rozporządzenia nr 1782/2003, założenia Wspólnej Polityki Rolnej oraz biorąc pod uwagę, że uprawy roślin, do których przysługują płatności uzupełniające, prowadzi się zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi udzielania wsparcia do tych upraw. W przepisie art. 23 ustawodawca wskazał natomiast, że minister może określić szczegółowe warunki lub szczegółowy tryb przyznawania płatności uzupełniających. Przez użyte w przywołanym przepisie określenie "szczegółowe warunki" należy rozumieć sprecyzowanie elementów, od zrealizowania których uzależnione jest przyznanie płatności uzupełniających do upraw poszczególnych roślin objętych tymi płatnościami. Wśród szczegółowych warunków przyznania płatności mieści się zatem spełnienie tego, o którym mowa w § 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, a mianowicie, aby w okresie referencyjnym podmiot ubiegający się o płatność PZ był posiadaczem określonych zwierząt inwentarskich (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 111/08). Nade wszystko trzeba zwrócić uwagę, że w art. 17 ust. 3 cyt. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ustawodawca wprost wskazał, że wydając wspomniane rozporządzenie, minister właściwy do spraw rolnictwa może uzależnić objęcie danego rodzaju roślin płatnościami uzupełniającymi od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika w danym okresie lub w danym dniu (podkreś. Sądu), lub od przyznania rolnikowi określonej płatności obszarowej w danym okresie lub do danej powierzchni gruntów rolnych. Oceniając konstrukcję rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. oraz uregulowane w nim przesłanki uprawniające do otrzymania płatności zwierzęcej do powierzchni trwałych użytków zielonych w 2007 r. należy stwierdzić, iż nie mamy w tym przypadku do czynienia z działaniem prawa wstecz. Prawo działa z mocą wsteczną, w sytuacji, gdy początek jego stosowania ustalony został na czas wcześniejszy aniżeli ten, w którym akt prawny stał się obowiązujący, to jest, w którym został prawidłowo ogłoszony. Wynikająca w sposób pośredni z art. 2 Konstytucji RP zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit) stanowi zakaz nadawania prawu mocy wstecznej. Zakaz ten dotyczy zwłaszcza sytuacji, gdy w wyniku zmiany przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, dochodzi do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odmiennym natomiast zagadnieniem, jest kwestia wprowadzenia nowych uregulowań prawnych związanych z przyznaniem obywatelom nowych praw, a taka sytuacja miała miejsce w związku z wprowadzeniem nowej formy płatności uzupełniającej, z jednoczesnym powiązaniem prawa do nabycia tej płatności, ze stanem faktycznym istniejącym już w dacie wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Wprowadzenie zatem z dniem 1 stycznia 2007. w ramach ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności nowej formy płatności dla producentów rolnych, jaką stanowiła uzupełniająca płatność zwierzęca, nie prowadziło do utraty praw już nabytych, a wręcz przeciwnie, przyznawało dodatkowe prawa w zakresie płatności. Sama natomiast możliwość dokonywania oceny zdarzeń z przeszłości, ale wyłącznie w aspekcie skutków prawnych wywołanych w przyszłości, w związku z nowo powstałą regulacją prawną, nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit (Zob. też. wyrok WSA w Opolu z dnia 04.06.2008 r., sygn. akt I SA/Op 89/08). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.