I SA/Bk 203/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalania maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy J. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafu 3 W dniu [...] sierpnia 2018 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy J.. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z 2018 r. poz. [...]. Jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. 2016 r., poz. 487 ze zm., dalej u.w.t.p.a.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.). W § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) wskazanej uchwały postanowiono, iż punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 15 m od szkół, przedszkoli i placów zabaw. Prokurator Regionalny w B. zaskarżył opisaną powyżej uchwałę Rady Gminy J. Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. polegające na postanowieniu w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) ww. uchwały, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 15 m od szkół, przedszkoli, kościoła i placów zabaw, która to odległość pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały Rady Gminy J. Nr [...] w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy J.. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że kwestionowane unormowanie pozostaje w całkowitej i oczywistej sprzeczności z celami ustawy z dnia 26 października 1982 r. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Celem jaki przyświecał prawodawcy przy tworzeniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi było ograniczenie dostępności napojów alkoholowych dla społeczeństwa, przede wszystkim dla osób nieletnich i nadużywających alkoholu, zapobieganie chorobom alkoholowym oraz walka z nimi, a także kontrola sprzedaży alkoholu. W konsekwencji obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. nie przewiduje dla rady gminy (rady miasta) zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Prokuratora przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Odległość 15 m od obiektów chronionych oznacza bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się wprost, że odległość 15 m miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co również w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Odległość ta w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Końcowo Prokurator wskazał, że zasadne jest stwierdzenie nieważności całego § 3 zaskarżonej uchwały, gdyż bez przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) cały przepis § 3 starci rację bytu. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy P. wniosła o umorzenie postępowania oraz o odstąpienie od obciążenia organu kosztami postępowania. Wskazała, że w dniu [...] maja 2019 r. podjęła nową uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy J., w której wyeliminowano błędy stwierdzone przez Prokuratora. Prokurator Regionalny w B. w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. podtrzymał skargę. Podniósł, że podjęcie przez Radę Gminy J. uchwały z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy J., która mocą § 4 uchyla zaskarżoną uchwałę, nie oznacza, iż postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Rady Gminy J. o umorzenie postępowania sądowego. W tym zakresie organ wskazuje na podjęcie w dniu 13 maja 2019 r. uchwały w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy J., która w § 4 uchyliła uchwałę z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...]. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Prokuratora Regionalnego w B., że uchylenie skarżonej uchwały nie oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie uchwały przez Radę Gminy J. oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchwałę tą należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., II FSK 355/14, LEX nr 2033656, postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., II OSK 2964/13, LEX nr 1406712). Przechodząc do oceny merytorycznej złożonej skargi należy wskazać, że kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy ustalona odległość usytuowania miejsc sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 skarżonej uchwały nie mniejsza niż 15 m, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, podnoszonej przez Prokuraturę, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP). Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie III SA/Lu 245/12 swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 15 m od następujących obiektów: (a) szkół, przedszkoli, kościoła i placów zabaw. Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Gminy J., przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży od obiektów chronionych nie mniej niż 15 m oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a.). Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. W ocenie Sądu określona w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały odległość (nie mniejsza niż 15 metrów) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności alkoholu. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie przyjętym w ocenianej uchwale nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Jak wykazano powyżej, zaskarżona uchwała w § 3 ust. 1 pkt 1 istotnie narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi. W konsekwencji należało uznać, że rację bytu tracą również postanowienia § 3 ust. 1 pkt 2 oraz § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały określające zasady mierzenia odległości ustalonej w § 3 ust. 1 pkt 1. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3.