I SA/Bk 231/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...].10.2014 r., nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego B. S. kwotę 3.186 zł (słownie: trzy tysiące sto osiemdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o ustaleniu B. S. (dalej również jako Skarżący) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego, przyznanych stronie decyzjami: nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z zaskarżonej do Sądu decyzji wynika, że powodem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2012 było niedotrzymanie powierzchni zobowiązania w odniesieniu do podjętego obszaru, a za lata 2011 - 2012 stwierdzenie w 2013 r. w wyniku kontroli na miejscu, nieprawidłowości wynikających z niespełnienia wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") oraz stwierdzenia uchybienia, polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody - wynikającego z niespełnienia § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. Skarżący zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2010 r. do dnia 14 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia 18 stycznia 2011 r. i wynika z § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 ze zm.). Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2012 i ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. i decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało zmienione i ustalone między innymi w pakiecie 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 39,33 ha, wariant 2.5 - Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 0,90 ha, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 13,23 ha. Zdaniem organu, w związku z tym, że Skarżący nie dotrzymał podjętego zobowiązania w wariancie 2.1 i 2.3, dlatego też, na mocy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, w przypadku gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Nieprawidłowości wynikłe z niespełnienia wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego miały wpływ na zastosowanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r. ze zm.). Dlatego w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie stosuje się zwrot płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Organ odwoławczy wskazał na treść § 39 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i przedstawił wyliczenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Mając na uwadze § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z tytułu zmniejszenia powierzchni objętej zobowiązaniem, kwota do zwrotu za lata 2010-2012 wyniosła zdaniem organu 5.047,86 zł. Stosując zaś art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 w związku § 38 ust. 1 i 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, kwota do zwrotu za lata 2011-2012 wyniosła w jego ocenie 20.577,48 zł. Organ rozważył jednocześnie przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności i uznał, że nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł skargę do Sądu i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: (-) § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie zmniejszonej płatności rolnośrodowiskowej o 20 % w latach 2010-2012, w sytuacji, gdy przedmiotowy przepis stanowi, iż tak zmniejszona płatność przysługuje "w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie", a nie za lata poprzednie; (-) § 39 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie nienależnie pobranych płatności w latach 2010-2012, w sytuacji, gdy w/w przepisy nie obowiązywały w chwili przyznania tychże płatności, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady zakazu działania prawa wstecz; (-) art. 7, 77, 107 § 3 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez nie rozważenie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie pominięcie faktu, iż na działce rolnej oznaczonej we wniosku z 2013 r. "X", w dalszym ciągu istnieje trwały użytek zielony, co zostało potwierdzone dołączonymi do pisma z dnia 4 września 2014 r. zdjęciami, a także fotokopią wniosku Skarżącego na rok 2014; (-) art. 78 § 1 kpa poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów i rekultywacji gruntów ewentualnie zarządzenia kontroli na miejscu celem stwierdzenia, czy doszło do utraty trwałego użytku zielonego, w sytuacji, gdy jest to istotna okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności, iż z żadnej kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym Skarżącego nie stwierdzono kodu O6 uprawniającego do nałożenia sankcji 20%. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Spośród sformułowanych przez pełnomocnika Skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadnym okazał się zarzut naruszenia § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stosownie do tego przepisu, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Skład orzekający w tej sprawie podtrzymuje pogląd prezentowany w orzecznictwie tut. Sądu, że w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustawodawca przewidział sankcję administracyjną, skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystne) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych (zob. prawomocny wyrok z dnia 3 października 2014 r. I SA/Bk 366/14 oraz wyrok z dnia 25 listopada 2014 r. I SA/Bk 480/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa rozszerzająca wykładnia tego przepisu, a taką właśnie przeprowadził w rozpatrywanym przypadku organ, stosując omawianą sankcję i zmniejszając płatności nie tylko w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie w postaci niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzącego ostoje dzikiej przyrody, ale również i w latach poprzedzających stwierdzenie ww. nieprawidłowości. Wystarczającym usprawiedliwieniem wykładni dokonanej przez organ nie może być treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011, który to przepis przewiduje w akapicie drugim, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wskazanej regulacji nie można bowiem interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cytowanego aktu, gdzie prawodawca unijny wskazał, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Dodać trzeba, że w myśl art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy. Odczytując łącznie, zwłaszcza oba pierwsze ustępy art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011 należy dojść do wniosku, że państwa członkowskie mają możliwość odzyskania udzielonego rolnikowi wsparcia pobranych i uprawnione są niewątpliwie do stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Wyrazem implementacji m.in. tego przepisu aktu unijnego stały się właśnie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w których - co należy podkreślić - odrębnie uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2 pkt 2) a odrębnie sankcję za niezachowanie trwałych użytków zielonych w danym roku, w którym stwierdzono takie uchybienie (§ 38 ust. 6). Niewątpliwie zatem rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Stwierdzone w danym roku niezachowanie trwałych użytków zielonych nie może prowadzić natomiast do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. W rozpoznawanej sprawie, ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2012 mogło odbyć się zatem jedynie w oparciu o regulacje zawarte w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W związku tym, że uchybienia w zakresie zachowania trwałych użytków zielonych stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w 2013 r., organy nie były uprawnione do zastosowania sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zauważa, że zgodnie z art. 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58 (tzn. poprzednio obowiązującego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.). W rozpatrywanym przypadku wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych Skarżącemu nastąpiło w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2014 r., a zatem pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia § 39 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie nienależnie pobranych płatności w latach 2010-2012, w sytuacji, gdy przepisy te nie obowiązywały w chwili przyznania tychże płatności. W zakresie zarzutu naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Sąd pragnie podkreślić, że ustawa ww. z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu (...) modyfikuje, w stosunku do przepisów kpa, obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 2 ustawy wskazuje się z kolei, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ww. ustawy, to na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w toku postępowania Skarżący nie przedstawił wiarygodnych dowodów potwierdzających zachowanie trwałego użytku zielonego. W ocenie pełnomocnika potwierdzać to miały dołączone do akt pisma z dnia [...] września 2014 r. ze zdjęciami, a także fotokopią wniosku na rok 2014. Zauważyć jednak trzeba, że raport z przeprowadzonej w 2013 r. kontroli jednoznacznie wskazuje, że na zadeklarowanej do płatności działce Z doszło do zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Ponadto w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarżący stwierdził, że nie zadeklarował tej działki do płatności na 2013 r. i wsiał na niej trawę z owsem, ponieważ została zniszczona przez dziki. Wydając ostateczną decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. organ nie zakwalifikował powyższego do kategorii siły wyższej. W tym stanie rzeczy, żądanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów i rekultywacji gruntów, ewentualnie zarządzenia kontroli na miejscu, celem stwierdzenia, czy doszło do utraty trwałego użytku zielonego, dotyczyło okoliczności już stwierdzonych innymi, wyżej wymienionymi dowodami. Dlatego pozbawiony podstaw okazał się również zarzut naruszenia art. 78 § 1 kpa. W związku ze stwierdzonym naruszeniem § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O niewykonalności tych decyzji orzeczono w myśl art. 152 tej ustawy procesowej. Orzeczenie o kosztach znalazło zaś podstawę w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2, § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną dotyczącą charakteru sankcji, o której mowa w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i możliwości jej zastosowania jedynie w roku, w którym działanie Skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego.