I SA/Bk 249/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia B. w B. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr 15/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 23 kwietnia 2025 r. nr OD-II.433.1.46.2024.AK Zarząd Województwa Podlaskiego utrzymał w mocy decyzję własną z 17 lutego 2025 r. nr 9/2025 umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu środków dofinansowania Projektu pn. "EcoCentrum Kompetencji BOF - utworzenie branżowego centrum kompetencji w obszarze efektywności gospodarowania energią i zasobami" (dalej: "Projekt"). Z akt sprawy wynika, że Województwo Podlaskie, reprezentowane przez Zarząd Województwa Podlaskiego działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 (dalej: "IZ RPOWP"), na warunkach określonych w umowie nr [...]z [...] kwietnia 2021 r. przyznało Stowarzyszeniu B. z/s w B. (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący") dofinansowanie ww. Projektu w kwocie 109.129,47 zł. Decyzją z 17 lutego 2025 r. nr 9/2025 organ umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji IZ RPOWP wyjaśnił, że w świetle przepisu art. 207 ust. 10 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm. - dalej: "u.f.p.), nie wydaje się decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Organ podniósł, że ustawodawca z przesłanką zwrotu należności przed wydaniem decyzji wiąże jednoznaczny skutek w postaci zakazu wydawania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Tym samym, w ocenie IZ RPOWP, postępowanie należało w całości umorzyć, zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca i złożyła wniosek o nadpłatę/odwołanie z 24 lutego 2025 r. (data wpływu do organu 24 lutego 2025 r.), w treści którego zawarła m.in. żądanie uchylenia decyzji nr 9/2025 i wydania decyzji co do istoty sprawy, które to żądanie argumentowała zamiarem kwestionowania zasadności obowiązku zwrotu środków dofinansowania wraz z odsetkami. W zakresie tej części wniosku Stowarzyszenie podniosło, że zwrot należności przelewami z dnia 7 i 9 stycznia 2025 r. dokonany został z zastrzeżeniem ich zwrotu. Wskazało, że z przepisów ustawy Kodeks cywilny wynika, że świadczenie spełnione z zastrzeżeniem zwrotu lub w celu uniknięcia przymusu (art. 411 pkt 1 ustawy), stanowi świadczenie nienależne. W ocenie strony skarżącej, jeśli zastrzegła zwrot na swoją rzecz wypłaconego dofinansowania, to nie można uznać, że odpadła podstawa do wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej do zwrotu dofinansowania. Kwestionując zasadność nałożenia korekty finansowej na wydatki rozliczane w Projekcie, w związku z którą została zawezwana do zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami, Stowarzyszenie przedstawiło swoje stanowisko co do realizowanych szkoleń w Projekcie i wyłonienia wykonawcy zgodnie z zasadą konkurencyjności. IZ RPOWP, w związku ze złożonym wnioskiem o nadpłatę/odwołaniem - w zakresie dotyczącym zaskarżenia decyzji nr 9/2025 (w pozostałym zakresie poinformowano, że przedmiotowy wniosek rozstrzygnięty będzie w odrębnym postępowaniu), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że mając na uwadze regulację art. 207 ust. 10 u.f.p., zasadnie organ w I instancji uznał, że zapłata przez stronę skarżącą wskazanej w wezwaniu do zwrotu z 5 listopada 2024 r. kwoty środków dofinasowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, czyni wydanie w sprawie decyzji merytorycznej, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Podniósł, że użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. zwrotu "organ administracji publicznej wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości tegoż postępowania jest obligatoryjne. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie następujących przepisów: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie postępowania za bezprzedmiotowe; - art. 207 ust. 9 i 10 u.f.p. przez błędne przyjęcie, że zwrot środków uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej; - art. 411 pkt 1 k.c. poprzez zignorowanie cywilnoprawnego charakteru świadczenia i zastrzeżenia zwrotu przez skarżącego; - art. 8 i 9 k.p.a. przez niezapewnienie stronie prawa do uzyskania decyzji co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, powołując się na art. 411 pkt 1 k.c. podniosła, że skoro Stowarzyszenie zastrzegło możliwość dochodzenia zwrotu kwoty przekazanej na rzecz instytucji zarządzającej, nie sposób uznać, że doszło do ostatecznego uregulowania zobowiązania. Wskazała, że z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II GSK 3159/15, wynika, że umowa o dofinansowanie projektu ma charakter cywilnoprawny, zatem do relacji pomiędzy beneficjentem a instytucją zarządzającą stosuje się przepisy prawa cywilnego, w tym art. 410-411 k.c. Stosując ten reżim, należy, zdaniem pełnomocnika, uznać że zastrzeżenie przez beneficjenta prawa do zwrotu świadczenia wyklucza przyjęcie, iż doszło do jego spełnienia w sensie definitywnym. Strona skarżąca podniosła, że podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 207/17. W ocenie pełnomocnika, w sytuacji, gdy beneficjent spełnia świadczenie warunkowo, z wyraźnym zastrzeżeniem prawa żądania jego zwrotu, nie dochodzi do zakończenia stosunku zobowiązaniowego. Nie może być zatem mowy o zaistnieniu przesłanki bezprzedmiotowości, uzasadniającej umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Zastrzeżenie zwrotu świadczenia oznacza, że toczy się realny spór prawny wymagający rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Strona skarżąca podniosła, że organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozpoznania sprawy, zwłaszcza w sytuacji, w której beneficjent jasno i jednoznacznie deklaruje, że świadczenie miało charakter warunkowy. Autor skargi podniósł, że umorzenie postępowania było bezpodstawne, albowiem nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości. Organ winien był wydać decyzję administracyjną w przedmiocie zwrotu środków, umożliwiając tym samym beneficjentowi realizację konstytucyjnego prawa do zaskarżenia i dochodzenia roszczeń. Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem badania Sądu pozostaje decyzja nr 15/2025 z 23 kwietnia 2025 r. Zarządu Województwa Podlaskiego – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2014 – 2020 utrzymująca w mocy własną decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania, zaś istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wobec zwrotu przez skarżącą kwoty dofinansowania organ powinien był kontynuować postępowanie administracyjne zmierzające do wydania merytorycznej decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, czy też prawidłowym było umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W tak zarysowanym sporze Sąd przyznał rację organowi. Godzi się w tym miejscu przywołać przepis art. 207 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późń. zmianami – dalej ufp), który stanowi, że decyzji, o której mowa w ust. 9, tj. decyzji ustalającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Z taką sytuacją mamy miejsce w niniejszej sprawie. Strona skarżąca dokonała zwrotu środków pieniężnych w łącznej wysokości 138.461,88zł ( 138.411,47 zł w dniu 7 stycznia 2025 r. oraz 50,41 zł w dniu 9 stycznia 2025 r.) co w całości pokrywa kwotę wynikającą z wezwania z dnia 5 listopada 2024 r. (należność główna 109.129,47 zł i odsetki 29.332,41 zł). Uregulowanie całości zobowiązania przez skarżącą ( dokonane nawet z zastrzeżeniem zwrotu) wywołuje skutek w postaci zakazu wydawania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Brzmienie art. 207 ust. 9 i 10 ufp jest jednoznaczne, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, nie zawiera warunków lub zastrzeżeń, które pozwalałyby organowi na margines dowolności. Tak też został ten przepis zinterpretowany przez organ, a ocena Sądu jest w tej mierze zbieżna z organem. Ponadto poprawność rozstrzygnięcia znajduje potwierdzenie w licznym, jednolitym i ugruntowanym orzecznictwie NSA, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych ( patrz: II GSK 1382/15, IIGSK 2728/14, III SA/Gl 6/23). Niemożność kontynuowania postepowania zmierzającego do wydania decyzji czyni to postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i skutkuje koniecznością umorzenia postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy wydanie decyzji jest prawnie niemożliwe w sytuacji braku przedmiotu postępowania. Wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w sytuacji, gdy zwrot ten został dokonany jest akademickim przykładem takiej bezprzedmiotowości. Umorzenie postępowania – wobec bezprzedmiotowości - jest obligatoryjne. Z powyższych względów zarzuty skargi opisane w punktach a) i b) są niezasadne. Odnosząc się do zarzutu określonego jako "zignorowanie cywilnoprawnego charakteru świadczenia i zastrzeżenia zwrotu przez skarżącego – art. 411 pkt 1 kc" Sąd nie podziela stanowiska strony o cywilnoprawnym charakterze świadczenia. Przeczy takiemu stanowisku przed wszystkim charakter dotacji ze środków publicznych, rygorystyczne zasady ich rozliczania i zwrotu, kontrolowany i ograniczony do określonego celu sposób dysponowania nimi, uregulowany w przepisach prawa administracyjny (!) tryb stwierdzenia obowiązku zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Można w związku z tym mówić co najwyżej o mieszanym charakterze administracyjno – cywilnym mając przede wszystkim na uwadze fakt, że zawarcie umowy o dotacje ma charakter cywilnoprawny ( vide: II GSK 3159/15). W tej materii Sąd przychyla się w całości do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygnaturze I SA/Kr 186/23. Konkludując, Sąd uznał zarzut opisany wyżej jako niezasadny. Ostatni z zarzutów dotyczył niezapewnienia stronie skarżącej prawa do uzyskania decyzji co do istoty sprawy. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, iż to strona własnym działaniem pozbawiła się tego prawa regulując należność wynikającą z wezwania do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej dotacji, przy równoczesnym kwestionowaniu zasadności żądania zwrotu. Wydaje się, iż strona decydując się na dokonanie zwrotu zupełnie pominęła brzmienie art. 207 ufp. Niemożność badania zasadności zwrotu w niniejszym postępowaniu nie przesądza rozstrzygnięcia, które może zapaść w odrębnym postepowaniu będącym w toku o stwierdzenie nadpłaty wywołanej wnioskiem skarżącego z dnia 24 lutego 2025 r.Stąd też i ten zarzut skarżącego ocenić należy jako bezzasadny. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku ( art. 151 p.p.s.a.)