I SA/Bk 322/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę. W dniu [...] listopada 2012 r. Rada Miejska w S. podjęła na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Dz. U z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm. (dalej: "ustawa") uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w S. Spółka z o.o. (dalej: PWiK). W akcie tym zatwierdzono cenę za 1 m3 dostarczonej wody dla poszczególnych grup odbiorców: 1) Grupa 1 - gospodarstwa domowe i pozostali - 2,75 zł/m3 + VAT; 2) Grupa 2 - przemysł (bez spożywczego) - 3,12 zł/m3 + VAT; 3) Grupa 3 - przemysł spożywczy - 2,84 zł/m3 + VAT; 4) Grupa 4 - odbiorcy nieposiadający wodomierza - 2,64 zł/m3 + VAT (§ 1 ust. 1 uchwały) oraz przewidziano stawkę opłaty abonamentowej dla odbiorców rozliczanych na podstawie wskazań podlicznika - 4,32 zł/m-c + VAT (§ 1 ust. 2 uchwały). W § 2 uchwały Rada zatwierdziła cenę 1 m3 odprowadzanych ścieków dla poszczególnych grup odbiorców: 1) Grupa 1 - gospodarstwa domowe i pozostali - 3,65 zł/m3 + VAT; 2) Grupa 2 - przemysł ogółem (razem ze spożywczym) - 3,95 zł/m3 + VAT i przewidziała, że opłata abonamentowa nie jest pobierana. W § 3 aktu zatwierdzona została cena za 1m3 odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych - 2,81 zł/m3 + VAT. Rada zatwierdziła także stawkę opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, w wysokości: 1) przyłącze wodociągowe - 74,00 zł + VAT; 2) przyłącze kanalizacyjne - 87,30 zł + VAT (§ 4 uchwały). W § 5 uchwały wskazano, że stawka opłaty za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych jest ustalana według wzoru, określonego w załączniku do uchwały. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. (dalej także, jako: "Spółdzielnia"), zarzucając jej naruszenie: § 3 pkt 1 lit. e), § 5 pkt 4, § 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, § 14 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) - dalej: "rozporządzenie" oraz art. 27 ust. 4 i 5 ustawy i art. 32 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie strony skarżącej § 3 uchwały narusza przepis § 5 pkt 4 rozporządzenia, poprzez przyjęcie wadliwej jednostki miary, za którą obciążane będą podmioty z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W zatwierdzonej taryfie PWiK przyjęło cenę za jednostkę miary ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych (m3) z pominięciem tego przepisu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 27 ust. 4 i 5 ustawy Spółdzielnia podniosła, że w zatwierdzonej uchwałą taryfie ustalono w istocie szacunkową ilość wód opadowych i roztopowych, równą iloczynowi powierzchni, z której są odprowadzane oraz średniego opadu na podstawie wieloletnich danych meteorologicznych. Do wprowadzenia takiego szacunku ustawa żadnego podmiotu, w tym także rady gminy, nie upoważnia. Dalej autor skargi wskazał, że w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf, przyjęto, że "opłaty za korzystanie z kanalizacji deszczowej ponosić będą: podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne, właściciele terenów przemysłowych i składowych, zarządców dróg". Tym samym dokonano wyboru, polegającego na tym, że nie wszyscy posiadacze powierzchni trwałej i zanieczyszczonej będą ponosić przedmiotowe opłaty. Narusza to zdaniem skarżącej konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Naruszenia art. 32 Konstytucji RP strona upatruje również w tym, że mieszkańcy S. zostali faktycznie podzieleni na dwie nierówno traktowane kategorie: członkowie spółdzielni mieszkaniowych (wspólnot mieszkaniowych), czyli zamieszkujący w budynkach wielolokalowych, którzy mają zostać obciążeni opłatami za wody opadowe i roztopowe, oraz pozostali mieszkańcy zamieszkujący w budynkach jednorodzinnych, posiadający powierzchnie trwałe i zanieczyszczone. Autor skargi wyraził pogląd, że wyboru rodzaju i struktury taryfy dokonano błędnie na podstawie § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia, podczas gdy wyboru dokonuje się na podstawie § 14 pkt 2 rozporządzenia oraz wyraził pogląd o braku wyraźnego określenia rodzaju i struktury taryfy. Uzasadniając zarzut naruszenia § 3 pkt 1 lit. e) rozporządzenia Spółdzielnia wskazała, że nastąpiło ono poprzez naruszenie zasady łatwości obliczania cen i stawek opłat. W § 1 ust. 2 uchwały zawarto informację, że stawka opłaty abonamentowej dla odbiorców rozliczanych na podstawie wskazań podlicznika wynosi 4,32 zł/m-c + VAT. W uchwale nie wskazano, do której grupy odbiorców należy zastosować tą stawkę opłaty stałej. Należy więc przypuszczać, że w każdej grupie, o ile dany odbiorca będzie posiadał podlicznik. Odbiorca nie ma też żadnej wiedzy, czy posiadając więcej, niż jeden podlicznik zapłaci większą ilość opłat stałych. Z treści uchwały wynika z jednej strony, że jest to opłata na "rozliczanego odbiorcę" (zasadą jest, że jedna umowa to jeden odbiorca), zaś w treści taryfy znajduje się sugestia, iż będzie naliczana od "każdego podlicznika", a więc odbiorca może zapłacić więcej opłat stałych. Zdaniem Spółdzielni naruszenie § 17 ust. 1 rozporządzenia przejawia się w przyjęciu w rozdziale 6.G taryfy, że "Odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzane ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy, niż 14 dni do dnia jej wystawienia lub dostarczenia". Zgodnie z ww. przepisem przy terminie zapłaty decyduje termin "wysłania lub dostarczenia", nigdy zaś termin wystawienia faktury. Naruszenia § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia strona upatruje z kolei w zaplanowaniu "wzrostu kosztów wynagrodzenia o wskaźnik inflacji dla zatrudnionych już pracowników" (uzasadnienie wniosku - s. 20). W ocenie Spółdzielni, koszt wynagrodzeń oraz świadczeń na rzecz pracowników mógł być zaplanowany wyłącznie na podstawie kryterium wybranego spośród wymienionych w przywołanym przepisie rozporządzenia. Zdaniem strony przyjęcie, że koszty usług obcych powiększono w stosunku do roku obrachunkowego o "średnioroczny wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu" narusza § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ koszt ten może być ustalony tylko na podstawie planowanych lub obowiązujących stawek na rok obowiązywania nowych taryf, które mogą znacząco odbiegać od ww. wskaźnika. Spółdzielnia zwróciła ponadto uwagę na niestaranność w przygotowaniu taryfy wymieniając kilka jej przykładów. Zwróciła uwagę, że w taryfie wskazano, że "nie wyodrębniono taryfowych grup odbiorców usług" w zakresie ścieków odpadowych i roztopowych, podczas gdy faktycznie skonstruowano jednolitą grupę taryfową. Ponadto, w opisie grupy 4 -"Odbiorcy nie posiadający wodomierza" nie wskazano, o jaki wodomierz chodzi. Przewidziano również stawkę opłaty za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, podczas gdy faktycznie jest to cena. Spółdzielnia dodała, że w uzasadnieniu taryfy wskazano, że straty wody nie mogą w ocenie UOKiK obciążać odbiorców, więc nie wzięto ich pod uwagę przy wyliczeniu taryfy. Tymczasem strona podała, że w ocenie tego organu antymonopolowego ubytki w sieci powstające przy zachowaniu należytej staranności dostawca może wliczyć w cenę. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada podniosła, że strona skarżąca wezwała ją do usunięcia naruszenia prawa, jednakże zakres zarzucanych uchybień prawnych był znacznie węższy niż w wywiedzionej skardze. W wezwaniu zarzucono wyłącznie naruszenie § 5 ust. 4 rozporządzenia, art. 27 ust. 4 i 5 ustawy oraz art. 32 Konstytucji RP. Zarzuty te dotyczyły wyłącznie treści § 3 zaskarżonej uchwały. W takim zakresie Rada Miejska w S. rozpatrywała to wezwanie. Pozostałe uchybienia wskazane w skardze nie były przedmiotem badania zasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego należy uznać, że Rada została pozbawiona możliwości rozpatrzenia zasadności zarzucanych uchybień oraz ewentualnego uchylenia uchwały w ramach autokontroli. Podnoszenie zarzutów innych niż w wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa winno skutkować niedopuszczalnością skargi z powodu nie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku braku uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Rada Miejska wyjaśniła, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy, rozliczenia za zbiorowe odprowadzanie ścieków prowadzone są na podstawie określonych w taryfie cen i stawek opłat oraz ilości odprowadzanych ścieków. Dlatego też w przedmiotowej uchwale cena za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych odnosi się do ich ilości wyrażonej w m3. Ponadto przepisy rozporządzenia przekraczają delegację ustawową. Przepis art. 27 ustawy nie przewiduje możliwości rozliczeń przy uwzględnieniu jednostki pomiarowej ilości ścieków za m2 powierzchni. Odnosząc się do zarzutu naruszenia 27 ust. 4 i 5 ustawy Rada podkreśliła, że uchwała nie określa sposobu ustalania ilości odprowadzanych ścieków. W uchwale określono jedynie cenę. Sposób ustalania ilości ścieków pozostawiono do uregulowania przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu i odprowadzającym ścieki. Zdaniem Rady uchwała nie wprowadziła żadnego podziału na grupy odbiorców usług, trudno więc mówić o nierównym potraktowaniu kogokolwiek. Takiego podziału nie zawiera również przedstawiona do zatwierdzenia taryfa. Treść § 3 zaskarżonej uchwały nie wskazuje, że dokonano jakiegokolwiek wyboru posiadaczy powierzchni trwałej i zanieczyszczonej, którzy będą ponosili opłaty. Za korzystanie z kanalizacji deszczowej opłaty będą ponosiły te osoby, które będą korzystały z usług zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie umowy zawartej z PWiK. Rada uznała za nieistotny zarzut naruszenia § 14 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż jak wynika z treści wniosku taryfowego przy ustalaniu struktury i rodzaju taryfy zastosowano treść § 14 tego rozporządzenia. Wybór rodzaju i struktury taryfy został dokonany prawidłowo. Za całkowicie bezzasadny uznano również zarzut naruszenia § 3 pkt 1 lit. e) rozporządzenia podnosząc, że z treści uchwały jasno wynika, kto jest zobowiązany do ponoszenia opłaty abonamentowej, a z uzasadnienia wniosku PWiK, że będzie ona obliczana od każdego podlicznika. To ile opłat abonamentowych będzie płacił dany odbiorca będzie zależało od ilości podliczników i będzie szczegółowo uregulowane w umowie łączącej go z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach odbiorców usług komunalnych, a stosunki odbiorców usług komunalnych z przedsiębiorstwami maja charakter cywilnoprawny, tj. są regulowane w umowie, której treść jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Dlatego też bezzasadny w ocenie Rady jest również zarzut naruszenia § 17 ust. 1 rozporządzenia. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego zaplanowania przez PWiK kosztów poprzez zaplanowanie wzrostu kosztów wynagrodzenia pracowników tego przedsiębiorstwa o wskaźnik inflacji Rada podniosła, że określenie wskaźnik inflacji to nic innego jak potoczne oznaczenie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Odpowiadając na zarzut naruszenia § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rada podkreśliła, że zatwierdzeniu podlegają taryfy, a nie uzasadnienie. Natomiast odnosząc się szczegółowo do zarzutów dotyczących niestaranności w przygotowaniu zaskarżonej uchwały podkreśliła, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest sama taryfa oraz działalność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, lecz tylko i wyłącznie zgodność z prawem uchwały o zatwierdzeniu tejże taryfy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w S. Spółka z o.o. Nie wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi zawarte, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wspomniany przepis przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. O tym, że w sprawie zostały spełnione warunki dopuszczalności skargi świadczą następujące powody: 1) zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej; 2) wywodząca skargę Spółdzielnia legitymuje się interesem prawnym, albowiem jest odbiorą usług rozliczanych zgodnie z taryfą zatwierdzoną w uchwale; 3) nastąpiło bezskuteczne wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa. Z dołączonych do skargi kopii dokumentów wynika bowiem, że Spółdzielnia wystąpiła do Rady z takim wezwaniem w dniu 4 kwietnia 2013 r., a Rada Miejska w S. nie uwzględniła go podejmując w tej kwestii w dniu 24 kwietnia 2013 r. stosowną uchwałę. W tym miejscu podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie uzależnia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego od tożsamości zarzutów postawionych w wezwania do usunięcia naruszenia prawa z zarzutami przedstawionymi następnie w skardze. Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w skardze Sąd rozważył prawidłowość zastosowanego trybu ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przewidzianego dla przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku wodociągowo - kanalizacyjnym w oparciu o art. 24 ustawy. Na wstępie wskazać trzeba, że określanie taryf opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków należy do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 20 ust. 1 ustawy). Z kolei zatwierdzanie taryf ustawodawca przekazał do kompetencji rady gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Taryfa rozumiana jest jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy). Postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy inicjuje wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wraz ze szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat oraz aktualnym planem (art. 24 ust. 2 i 3 ustawy). Kolejnym etapem procedury jest sprawdzenie przez prezydenta miasta (wójta, burmistrza), czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i następnie weryfikacja kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Procedurę kończy podjęta w określonym terminie uchwała rady gminy zatwierdzająca taryfę bądź odmawiająca jej zatwierdzenia, (art. 24 ust. 5 ustawy). Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku postępowanie taryfowe nie wiązało się z podjęciem przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowego rodzaju działalności zostało, więc prawidłowo przeprowadzone w trybie art. 24 ustawy. Podjęcie uchwały o zatwierdzeniu taryfy poprzedziło badanie taryfy i planu przez Prezydenta Miasta S., który stwierdził, że wniosek taryfowy został opracowany poprawnie. Z uzasadnienia projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf wynika, że sposób ustalenia i zróżnicowania cen za odbiór wody odprowadzanie ścieków oraz dokonania podziału odbiorców na poszczególne grupy taryfowe był poprzedzony stosowną analizą. Zweryfikowano również koszty przedsiębiorstwa związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy. W uzasadnieniu wskazano także, że PWiK jest w stanie pokryć stratę z działalności taryfowej i wygenerować niewielki zysk dzięki innym przychodom (produkcja energii na oczyszczalni ścieków). Prezydent dokonując kalkulacji cen uznał, co prawda, że spowodują one wzrost wydatków mieszkańców S. i podmiotów prowadzących w mieście działalność gospodarczą, tym niemniej w porównaniu z taryfami obowiązującymi w innych miastach proponowana taryfa wypada z korzyścią dla S. (zob. szerzej k. 118-122 akt sądowych). W konsekwencji Prezydent Miasta S. wniósł o podjęcie uchwały w sprawie zatwierdzenia taryfy (k. 113 akt sądowych). Wprawdzie taryfą objęta została po raz pierwszy działalność PWiK w zakresie eksploatacji sieci kanalizacji deszczowej, nie oznacza to jednak, że właściwym trybem procedowania był tryb wynikający z art. 24a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Z akt wynika, że w swojej dotychczasowej działalności PWiK realizowała zarówno zbiorowe zaopatrzenie w wodę, jak też zbiorowe odprowadzanie ścieków. Podjęcie działalności w zakresie odprowadzenia ścieków opadowych i roztopowych (w związku z przekazaniem przedsiębiorstwu miejskiej sieci kanalizacyjnej) oznacza rozszerzenie prowadzonej już działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, nie zaś podjęcie nowego rodzaju działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24a ustawy. W tym miejscu Sąd pragnie zaakcentować, że kontrolując zgodność z prawem uchwały wydanej w sprawie zatwierdzenia taryfy, sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego ingerowania w treść taryfy. Również rada gminy podejmując taką uchwałę decyduje o jej treści po analizie zgodności sporządzenia taryf z przepisami prawa. Badanie legalności taryfy nie oznacza przy tym badania celowości stawek w niej zamieszczonych, nie daje też kompetencji do ich zmiany ani radzie gminy ani sądowi (wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. II OSK 2239/12). Spod kontroli Sądu wymyka się również ocena merytorycznego sprawdzenia taryfy, która spoczywa na wójcie prezydencie (odpowiednio wójcie, burmistrzu). Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że zostaną one rozpatrzone w kolejności rangi aktu, którego naruszenia dopatruje się Spółdzielnia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP podniesionego z uwagi na zawarte w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryfy sformułowania, które zdaniem Spółdzielni powodują, że nie wszyscy posiadacze powierzchni trwałej i zanieczyszczonej będą ponosić przedmiotowe opłaty oraz dzieli mieszkańców miasta na dwie nierówno traktowane kategorie: 1) członkowie spółdzielni mieszkaniowych (wspólnot mieszkaniowych), którzy mają zostać obciążeni opłatami za wody opadowe i roztopowe, oraz 2) pozostali mieszkańcy zamieszkujący w budynkach jednorodzinnych. Sąd zauważa, że zgodnie z art.32 ust.1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Natomiast w myśl postanowień z art.32 ust.2 Konstytucji RP nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Z uzasadnienia skargi wynika, że powołując się na art. 32 Konstytucji RP Spółdzielnia faktycznie zarzuca naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej, o której mowa w ust.1. W ocenie Sądu zasada równości i sprawiedliwości społecznej, wyrażona w art. 32 ust.1 Konstytucji RP nie została naruszona w realiach rozpoznawanej sprawy. Wprawdzie w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryfy PWiK wyjaśniało, że cyt.: "Przyjęto założenie, że opłaty za korzystanie z kanalizacji deszczowej ponosić będą: podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne, właściciele terenów przemysłowych i składowych, zarządców dróg w mieście S., którzy mają własne drogi, place i parkingi, z których wody opadowe i roztopowe poprzez wpusty deszczowe i przyłącza kanalizacyjne odprowadzane są do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej", niemniej jednak podkreślenia wymaga, że przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zatwierdzenie taryfy oznacza akceptację cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. Przy czym rada gminy zatwierdza taryfę a nie jej uzasadnienie. Z przedstawionej do zatwierdzenia taryfy wynika natomiast, że w przypadku ścieków opadowych i roztopowych nie wyodrębniono taryfowych grup odbiorców. Zgodnie z taryfą oraz § 3 zaskarżonej uchwały, cena za odprowadzenie ścieków opadowych i roztopowych wynosi 2.81 zł/m3 + VAT. Opłaty za odprowadzenie tego rodzaju ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi (wód opadowych lub roztopowych), pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, nie obejmującą dachów z uwagi na definicję wód roztopowych i opadowych, zawartą w art.2 pkt 8 lit. c) ustawy, są zatem jednakowe dla wszystkich, którzy podpisali z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym pisemną umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Oplata dotyczy wszystkich odprowadzających wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów (art.2 pkt 8 lit. e) ustawy). Tym samym uchwała zatwierdzająca taryfę nie narusza konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Jedynie na marginesie można zauważyć, że takie sformułowanie w uzasadnieniu wniosku wskazuje tylko, że poczyniono pewne założenie dla potrzeb obliczenia ceny za ścieki opadowe i roztopowe. Wielkość tej ceny uzależniono bowiem m.in. od powierzchni, z których odpływają wody opadowe do kanalizacji. Wielkość powierzchni ustalono i zweryfikowane zaś na podstawie ankiet rozesłanych do założonej grupy podmiotów. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 27 ust. 4 i 5 ustawy. Spółdzielnia twierdzi, że w zatwierdzonej uchwałą taryfie ustalono szacunkową ilość wód opadowych i roztopowych, równą iloczynowi powierzchni, z której są odprowadzane oraz średniego opadu na podstawie wieloletnich danych meteorologicznych. Wbrew stanowisku Spółdzielni uchwała nie określiła sposobu ustalania ilości odprowadzanych ścieków, lecz cenę odprowadzanych ścieków. Zgodnie z ustawą ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku - na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług - jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 24 ust. 4 i 5 ustawy). W taryfie określono szacunkowo jedynie stawkę opłaty za 1 m3 odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych. Powyższe wynikało z faktu, że eksploatacja sieci kanalizacji deszczowej została po raz pierwszy objęta taryfą, nie było zatem możliwe sporządzenie jej w tym zakresie w oparciu o koszty rzeczywiste. Z uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryfy jednoznacznie wynika, że faktyczna wysokość opłat wynikać będzie z współczynników spływu, rodzaju powierzchni i jej wielkości i ustalona będzie w umowie na odprowadzenie ścieków opadowych i roztopowych (s. 23). Kwestia określania ilości ścieków pozostawiona została zatem, przy braku urządzeń pomiarowych, umowie zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, co jest zgodne z zapisami w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Orzekający w tej sprawie Sąd nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Spółdzielnia podnosiła m.in., że w zaskarżonej uchwale przyjęto wadliwą jednostkę miary z tytułu odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych, czym jej zdaniem naruszono § 5 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został jednak pogląd o niekonstytucyjności wskazanej regulacji, jako wydanej z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 23, 25 i art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazano, że nie jest dopuszczalne ustalenie odpłatności za usługę odprowadzania ścieków wg zasad przyjętych z rozszerzającej interpretacji przepisów delegacji ustawowej. Żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości rozliczeń za odprowadzanie ścieków wg jednostki pomiarowej m2 powierzchni zanieczyszczonej jak tylko wg jednostki objętości m3 (zob. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r. II OSK 893/10 LEX nr 746923, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. IV SA/Wa 347/13 dostępny w internetowej centralnej bazie orzeczeń i informacji o sprawach). Orzekający w sprawie Sąd podziela ten pogląd i stwierdza, że przyjmując w § 3 jednostkę rozliczeniową odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w m3, zaskarżona uchwała zatwierdziła taryfę ustaloną zgodnie z ustawą, z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia. W zakresie zarzutu naruszenia § 14 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia strona skarżąca zarzuca brak wyraźnego określenia rodzaju i struktury taryfy oraz błędną podstawę prawną wyboru rodzaju i struktury taryfy. W jej ocenie pojedynczej grupy taryfowej nie można nazwać ani jednolitą ani niejednolitą. Zdaniem Sądu wybór rodzajów i struktury taryfy został dokonany zgodnie z przepisami rozporządzenia. Nieprecyzyjne przeniesienie pojęcia zawartego w akcie prawnym do taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie oznacza per se, że dokonano błędnego wyboru rodzaju i struktury taryfy. Wskazać trzeba, że realizując delegację ustawową zawartą w art. 23 ust. 2 ustawy, zastrzeżone zostało w rozporządzeniu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy, uwzględniając: w zależności od przyjętego rodzaju taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług - taryfę jednolitą lub taryfę niejednolitą; w zależności od struktury taryfy - taryfę jednoczłonową lub taryfę wieloczłonową; w zależności od zróżnicowania cen wody w różnych przedziałach jej zużycia lub ścieków w różnych przedziałach ich wprowadzania - taryfę sezonową lub taryfę progresywną (§ 14 rozporządzenia). Wybór struktury i rodzaju taryfy dokonywany jest na podstawie kryteriów przewidzianych w § 13 ust. 2 i 3 tego aktu. Taryfowe ceny i stawki opłat powinny być więc kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić: 1) uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku; 2) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków; 3) eliminację subsydiowania skrośnego; 4) łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług (§ 13 ust. 2). Z kolei, stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów: 1) utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych; 2) odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego; 3) rozliczenia należności za wodę lub ścieki (§ 13 ust. 3). Analiza skarżonej uchwały i wniosku o zatwierdzenie taryfy wskazuje, że przyjęte rodzaje i struktury taryfy odpowiadają treści § 14 rozporządzenia. W zakresie zaopatrzenia w wodę dla grup odbiorców 1, 2 i 3 przewidziana została taryfa niejednolita dwuczłonowa. Niejednolita, ponieważ zawiera różne dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców ceny za dostarczoną wodę; dwuczłonowa, gdyż zawiera ceny i stawkę opłaty abonamentowej. Odbiorcy nie posiadający wodomierza to taryfa niejednolita jednoczłonowa, bowiem zawiera różne dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców ceny za dostarczoną wodę i zawiera cenę odniesioną do 1 m3 dostarczanej wody bez stawki opłaty abonamentowej. W zakresie odbioru ścieków odbiorców dla wyodrębnionych grup przewidziano taryfę niejednolitą jednoczłonową, gdyż zawiera różne ceny dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców oraz zawiera cenę odniesioną 1 m3 odprowadzanych ścieków bez stawki opłaty abonamentowej. W zakresie odbioru ścieków opadowych i roztopowych, gdzie nie wyodrębniono taryfowych grup odbiorców przewidziano taryfę jednolitą jednoczłonową. Taryfa zawiera bowiem jednolite ceny dla wszystkich taryfowych grup odbiorców dla odprowadzania ścieków bez stawki opłaty abonamentowej. Zatwierdzona taryfa określa zatem rodzaj i strukturę taryfy. Dokonany wybór uwzględnia kryteria zawarte w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia, jak też uwzględnia treść § 14 tego aktu. Wprowadzenie opłaty abonamentowej jedynie dla odbiorców rozliczanych na podstawie wskazań podlicznika wyeliminowało na przykład subsydiowanie skrośne rozumiane zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia jako pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców. Z uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryfy wynika bowiem, że kosztami odczytu obciążeni byli dotychczas także odbiorcy nie posiadający podliczników. Sąd nie dopatrzył się naruszenia § 3 pkt 1 lit. e) rozporządzenia, który przewiduje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat. Strona upatruje naruszenia w takim sformułowaniu § 1 ust. 2 uchwały, który nie wskazuje, do której grupy odbiorców należy zastosować stawkę opłaty abonamentowej. Ponadto Spółdzielnia wywodzi, że treść uchwały wskazuje, że jest to opłata na "rozliczanego odbiorcę", z treści taryfy wynika, że odbiorca może zapłacić więcej opłat stałych. Zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Z uchwały jednoznacznie wynika, które grupy odbiorców dostarczanej wody są zobowiązane do ponoszenia opłaty abonamentowej. Są nimi odbiorcy zaliczeni do 1, 2 i 3 grupy taryfowej, którzy jak wynika z § 1 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 2 uchwały są rozliczani na podstawie wskazań podlicznika. W zakresie wątpliwości strony, co do ilości opłat abonamentowych związanych z posiadaniem więcej niż jednego podlicznika Sąd zauważa, że kwestia ilości podliczników i opłat stałych z tym związanych zastrzeżona jest do umownego uregulowania między odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Pamiętać bowiem trzeba, że uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryfy nie jest adresowana do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnym z uwagi na ich umowne uregulowanie mają charakter cywilnoprawny (wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 255/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia § 17 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Stosunki odbiorców usług komunalnych z przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnym są regulowane w umowie cywilnoprawnej. We wniosku o zatwierdzenie taryfy wskazano, że odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Następnie dodano zastrzeżenie - "jeżeli tak zapisano w umowie". Kwestionowanie zapisów zawartych w treści zawieranych z konsumentami umów o zaopatrzenie w wodę i odprowadzania ścieków jest zastrzeżone do procedury cywilnej i ani organy administracji publicznej ani też sądy administracyjny nie są władne rozstrzygać w tym przedmiocie. Za nieusprawiedliwione uznać należy także zarzuty naruszenia § 8 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, albowiem planując koszty działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków PWiK uwzględnił średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalony w ustawie budżetowej (tzw. wskaźnik inflacji). Ponadto PWiK w zakresie zużycia materiałów i usług obcych uwzględnił § 8 ust. 1 pkt 2 i podwyższył planowane koszty o średnioroczny wskaźnik cen produkcji sprzedanej przemysłu. Pozbawione podstaw są ponadto zarzuty odnoszące się do niestaranności w przygotowaniu taryfy. Przede wszystkim, wbrew przypuszczeniom strony, w zakresie odbioru ścieków opadowych i roztopowych nie wyodrębniono żadnej grupy taryfowej. Odnośnie zarzucanego nie wskazania w taryfie w zakresie grupy odbiorców nie posiadających wodomierza, o jaki wodomierz chodzi - główny, czy dodatkowy, trzeba wyjaśnić stronie, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a dopiero w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Natomiast, w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6 ustawy). Z przepisów tych wynika, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości nie może być ustalona wyłącznie na podstawie wskazania wodomierza dodatkowego. Tym samym pozbawione podstaw są obawy Spółdzielni o ewentualnym obowiązku ponoszenia opłat abonamentowych z tytułu posiadania jedynie wodomierza dodatkowego. Nie można bowiem posiadać takiego wodomierza bez wodomierza głównego. Niestaranności taryfy strona upatruje również w tym, że przewiduje ona stawkę opłaty za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, podczas gdy jest to cena. Należy jednak zauważyć, że § 3 zaskarżonej uchwały zatwierdzona została cena 1 m3 odprowadzanych odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych. Natomiast w zakresie kwestionowanej niestaranności uzasadnienia Sąd jeszcze raz podkreśla, że rada gminy zatwierdza taryfę a nie jej uzasadnienie. Przedmiotem sądowej kontroli jest zaś uchwała o zatwierdzeniu (bądź odmowie zatwierdzenia) taryfy. Efektem przeprowadzonej w sprawie kontroli jest zaś konkluzja, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).