I SA/Bk 322/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalania maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Z. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w paragrafie 2 pkt 1 litera a-c W dniu 28 czerwca 2018 r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę Nr XXVIII/219/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie Gminy Z. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2018 r. poz. 3636. Jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2019.506 z dnia 2019.03.15) oraz art. 12 ust 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. 2016, poz. 487, z późn. zm., dalej: u.w.w.t.). W § 2 pkt 1 lit. "a" - "c" wskazanej uchwały postanowiono, że punkty sprzedaży oraz punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od takich obiektów jak szkoły, przedszkola, placówki oświatowo - wychowawcze, obiekty kultu religijnego, w tym, m.in. kościoły i cmentarze (z wyjątkiem wolnostojących kapliczek, krzyży, figur i innych obiektów tej kategorii). Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tj. Dz. U. 2017, poz. 1767 z późn. zm. dalej: pr.prok.) Prokurator Regionalny w B. wywiódł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Z. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. u.w.w.t. polegające na postanowieniu w § 2 pkt 1 lit. "a" - "c" ww. uchwały, że punkty sprzedaży oraz punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od takich obiektów jak szkoły, przedszkola, placówki oświatowo - wychowawcze, obiekty kultu religijnego, w tym, m.in. kościoły i cmentarze (z wyjątkiem wolnostojących kapliczek, krzyży, figur i innych obiektów tej kategorii), która to odległość pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich oraz tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 uchwały Rady Gminy Z. z dnia 28 czerwca 2018 r. Nr XXVIII/219/18. W uzasadnieniu podniósł, że § 2 pkt 1 lit. "a" - "c" pozostaje w całkowitej i oczywistej sprzeczności z celami u.w.w.t. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów tej ustawy, a tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Prokurator wskazał, że przyjęcie przez Radę Gminy Z. odległości 20 metrów punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży od miejsc chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu, ani nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wręcz przeciwnie, jaskrawo kłóci się z celami profilaktyki w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania alkoholizmowi. Rada Gminy Z. w stanowisku z dnia 25 czerwca 2019 r. uznała skargę za zasadną. Podała, że na posiedzeniu V sesji w dniu 25 czerwca 2019 r. uznała, że odległość 20 m jest niewystarczająca w celu realizacji obowiązku ograniczania dostępu do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich oraz tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od jego spożywania. Zaprezentowała projekt zmiany § 2 pkt 1 lit. "a" - "c" zaskarżonej uchwały w taki sposób, aby punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy Z. nie mogły być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 m od szkół i przedszkoli, placówek oświatowo-wychowawczych oraz obiektów kultu religijnego w tym m.in. kościołów i cmentarzy (z wyjątkiem wolnostojących kapliczek, krzyży, figur i innych obiektów tej kategorii). W jej ocenie odległość ponad 50 metrów zagwarantuje realizację obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy ustalona odległość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc określonych w § 2ust. 1 pkt a-c skarżonej uchwały nie mniejsza niż 20 metrów, stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony, konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, podnoszonej przez Prokuraturę, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP). Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie III SA/Lu 245/12 swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W § 2 zaskarżonej uchwały ustalono, iż miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od: (a) szkól, przedszkoli, (b) placówek oświatowo –wychowawczych, (c) obiektów kultu religijnego. Mając powyższe na uwadze za uprawniony uznać należało zarzut skargi, co do naruszenia przez Radę Gminy Z., przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 u.w.t.p.a. Uchwalona przez Radę minimalna odległość usytuowania punktu sprzedaży od obiektów chronionych nie mniej niż 20 metrów oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób małoletnich. Ponadto należy mieć na uwadze, iż z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a.). Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. W ocenie Sądu określona w § 2 uchwały odległość (nie mniejsza niż 20 metrów) jest bardzo mała i z pewnością nie ogranicza dostępności do alkoholu. Trzeba zauważyć, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy (np. wyrok WSA w Szczecinie z 17 maja 2018 r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z 24 września 2013 r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z 28 grudnia 2017 r., III SA/Łd 755/17 i 28 marca 2014 r., III SA/Łd 1122/13). Odległość tego rzędu czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną. Jak wykazano powyżej, zaskarżona uchwała w § 2 istotnie narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania nie dające się pogodzić z celami ustawowymi. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.