I SA/Bk 339/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miasta Brańsk z dnia 28 czerwca 2024 r. nr III/23/2024 w sprawie przeprowadzenia na terenie miasta Brańsk konsultacji społecznych w sprawie Budżetu Obywatelskiego jako części budżetu miasta na 2025 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Wojewoda Podlaski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Miasta Brańsk z dnia 28 czerwca 2024 r., nr III/23/2024 w sprawie przeprowadzenia na terenie miasta Brańsk konsultacji społecznych w sprawie Budżetu Obywatelskiego jako części budżetu miasta na 2025 r. Kwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późń. zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), tj.: - art. 5a ust. 6 poprzez nieuprawniony podział projektów zgłoszonych w ramach budżetu obywatelskiego na zadania o charakterze majątkowym (inwestycje, zakupy inwestycyjne) i zadania bieżące, o charakterze społeczno-kulturalnym; - art. 5a ust. 7 pkt 2 poprzez niewłaściwe określenie wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających projekt zgłoszony do budżetu obywatelskiego; oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza kompetencje wynikające z upoważnienia ustawowego. Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda Podlaski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości wyjaśniając, że ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., nie mógł wydać rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto, podsumowując powyższe uchybienia, Wojewoda Podlaski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wskazywał, że wyeliminowanie wyłącznie wskazanych w skardze przepisów uchwały spowoduje, że będzie ona niekompletna w kontekście brzmienia upoważnienia wynikającego z art. 5a ust. 7 u.s.g., a w konsekwencji nie będzie możliwe jej stosowanie. 2. Rada Miasta Brańsk w odpowiedzi na skargę poinformowała, że po przeanalizowaniu argumentów zawartych w skardze przychyliła się do argumentacji w niej zawartej. Rada Miasta Brańsk podczas sesji w dniu 23 września 2024 r. podjęła uchwałę Nr VI/39/2024 w sprawie przeprowadzenia na terenie miasta Brańsk konsultacji społecznych w sprawie Budżetu Obywatelskiego jako części budżetu miasta na 2025 rok, w której to stwierdziła utratę mocy przez zaskarżoną uchwałę oraz ustaliła nowy tryb konsultacji społecznych zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewodę Podlaskiego. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). 4. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 5. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak w świetle treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. (zgodnie z treścią ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa) – utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Istotne czyli prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu, brak podstawy prawnej dla wydania aktu o określonej treści, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101 - 103). Tym samym za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz miało wpływ na jej treść. W związku z powyższymi regulacjami pozostaje również art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę z zakresu prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości. 6. Dokonana przez sąd kontrola uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości. Przedmiotowa uchwała została podjęta 28 czerwca 2024 r. na podstawie przepisy art. 5a ust. 2, 4 i 7 u.s.g. Przepisy określają zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w sprawie Budżetu Obywatelskiego. Z powyższych przepisów wynika, że to na radzie gminy ciąży prawny obowiązek uregulowania w formie uchwały wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W art. 5a ust. 7 pkt 1- 4 u.s.g. został określony minimalny katalog spraw, które powinny zostać uregulowane w uchwale dotyczącej wymagań, jakie powinien spełniać budżet obywatelski, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności", przy czym wskazania zawarte w art. 5a ust. 7 u.s.g. stanowią niezbędne i konieczne wymagania, które rada jest obowiązana określić. Materia zawarta w uchwale powinna kompleksowo regulować wskazane przez ustawodawcę zagadnienia. Niewypełnienie, czy przekroczenie delegacji ustawowej skutkuje istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji prowadzi do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego, bądź wadliwych jej zapisów 7. Przechodząc do analizy spornej uchwały, w ocenie Sądu zasadnie Wojewoda Podlaski zwrócił uwagę na treść § 1 ust. 2 stanowiącego że: maksymalna kwota Budżetu Obywatelskiego wynosi 60.000 zł. Zgłaszane projekty (zadania) mogę dotyczyć działań o charakterze majątkowym (inwestycje, zakupy inwestycyjne), na które przeznacza się kwotę w wysokości 50 000 zł lub o charakterze społeczno - kulturalnym (zadanie bieżące), na które przeznacza się kwotę w wysokości 10.000 zł wskazując jednocześnie, że środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części lub kategorie kwotowe projektów dotyczące całości obszaru gminy łub jej części (art. 5a ust. 6 u.s.g.). W ocenie Sądu przyjęty przez Radę Miasta Brańsk podział puli środków w ramach budżetu obywatelskiego na projekty o charakterze majątkowym, tzw. inwestycyjne oraz projekty o charakterze społeczno - kulturalnym (zadania bieżące) stanowi podział nieprzewidziany przepisami prawa, tym samym Rada Miasta Brańsk naruszyła art. 5a ust. 6 u.s.g. Sposób podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego wskazany przez ustawodawcę w tym przepisie stanowi jedyne dopuszczone ustawowo rozwiązanie. Rada nie posiada więc kompetencji do dowolnego podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego w sposób inny niż przewidziany w tej regulacji. Sąd stoi na stanowisku, że dokonany w uchwale podział na projekty "tematyczne", przedstawione w uchwale jako zadania o charakterze majątkowym (inwestycyjne) i te o charakterze społeczno - kulturalnym (zadania bieżące) nie zawiera się w zakresie użytego w ustawie pojęcia "kategorii kwotowej projektów". 8. Z kolei regulacja § 4 kwestionowanej uchwały, w którym Rada Miasta Brańsk upoważniła Burmistrza do powołania składu osobowego: Zespołu opiniodawczego ds. Budżetu Obywatelskiego (...), Komisji wyborczej (...) a także Komisji ds. zniszczenia wykorzystanych kart do głosowania i listy osób głosujących stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 5a u.s.g. oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Powołanie organu nieprzewidzianego w ustawie o samorządzie gminnym, nawet, jeśli ma on tylko funkcje pomocnicze, czy opiniodawcze - wymaga wskazania przepisu ustawowego zawierającego takie upoważnienie. W analizowanym przypadku żaden przepis u.s.g. takiego upoważnienia nie zawiera. Należy zatem przyjąć, że stanowienie o czymś, co nie znajduje umocowania prawnego, stanowi naruszenie zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Stanowisko Rady wyrażone w § 4 uchwały narusza dodatkowo art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. Ustawodawca zastrzegł w tych przepisach, że uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje wójt. Do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. Kompetencje do powołania ww. podmiotów posiada zatem wyłącznie Burmistrz Miasta Brańsk - jako organ wykonawczy, bez względu na to, czy Rada udzieli mu takiego upoważnienia czy też nie. Stanowisko organu nadzoru należy dodatkowo odnieść do art. 26 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organem wykonawczym gminy jest wójt. A zatem to wójt może tylko powołać takie zespoły/komisje, jeśli uzna to za konieczne. Może to uczynić korzystając ze swych uprawnień jako zwierzchnika służbowego wobec podległych mu pracowników oraz jako wykonawcy przedmiotowego aktu prawnego. Pozostając w temacie powołania nieznanego ustawie o samorządzie gminnym zespołu opiniodawczego czy komisji organ nadzoru podkreślił należy, że podmioty te mogą istnieć i funkcjonować, o ile organ wykonawczy uzna to za konieczne. Niezależnie bowiem od powołania tych podmiotów, organem właściwym do podjęcia decyzji o przyjęciu projektu do głosowania, czy jego negatywnej ocenie - należą wyłącznie do decyzji organu wykonawczego, czyli Burmistrza Miasta Brańsk. W tym stanie rzeczy zapisy § 3 ust. 5 załącznika Nr 1 do przedmiotowej uchwały pozostają sprzeczne. Rada przyjęła bowiem, że zespół opiniodawczy ds. Budżetu Obywatelskiego rozpatruje odwołanie w terminie 3 dni roboczych od jego wpływu do Urzędu Miasta. Zespół o swoim rozstrzygnięciu informuje Pomysłodawcę (...). W ocenie Sądu czynności te ustawodawca wyraźnie przypisuje organowi wykonawczemu. Przywołane postanowienia z § 3 ust. 5 załącznika Nr 1 do przedmiotowej uchwały stanowią o przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 5a ust. 7 u.s.g. oraz naruszają jej przepisy wyrażone w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2. Ustawodawca mocą art. 5a ust. 7 pkt 3 u.s.g. zobowiązał Radę do określenia w uchwale o analizowanej treści zasad oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania. W przedmiotowej uchwale Rada Miasta Brańsk przyjęła, że weryfikację projektów pod względem formalno-prawnym przeprowadza zespól opiniodawczy ds. Budżetu Obywatelskiego; Zespół ocenia rzetelność kosztorysu, możliwości realizacji w roku budżetowym oraz możliwości zabezpieczenia w budżecie na kolejne lata ewentualnych kosztów, które projekt będzie generował w przyszłości i umieszcza projekty na liście podlegającej głosowaniu (§ 3 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały). W ocenie Sądu powyższe nie wypełnia ustawowej delegacji, bowiem nie sposób z tego wywieść w jaki sposób zostanie dokonana ocena zgłoszonych projektów, jak oceniane będą projekty pod względem wykonalności technicznej oraz w jaki sposób zostaną zweryfikowane wymogi formalne. 9. Wskazać należy również, że Rada Miasta Brańsk naruszyła również, w sposób istotny, art. 5a ust. 7 pkt 2 u.s.g. poprzez niewłaściwe określenie wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających projekt zgłoszony do budżetu obywatelskiego. Treść § 2 ust. 4 załącznika Nr 1 do kwestionowanej uchwały stanowi bowiem, że propozycja projektu wnioskowanego do zrealizowania w ramach Budżetu Obywatelskiego musi być poparta przez grupę co najmniej 4 mieszkańców Miasta Brańsk. Rada nie posiada zupełnej swobody w określeniu tej liczby. Wskazując na wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, rada musi mieć na względzie wytyczne wskazane w tym przepisie przez ustawodawcę, który zastrzegł, że liczba ta nie może być większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt. Rada powinna zatem wskazać minimalną liczbę podpisów, stosując się jednocześnie do wytycznych prawodawcy. Miasto Brańsk liczy nieco ponad 3 tys. mieszkańców. Z danych dostępnych w Banku Danych Lokalnych na koniec 2023 r. w mieście Brańsk zamieszkiwało 3494 mieszkańców. Z kolei w Raporcie o stanie miasta Brańsk za 2023 r., przyjętym Zarządzeniem Nr 3/2024 Burmistrza Miasta Brańsk z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie przedstawienia Raportu o Mieście Brańsk za 2023 r. przyjęto, że Miasto Brańsk zamieszkuje 3694 mieszkańców. Ustalony przez Radę Miasta Brańsk w § 2 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały Nr III/23/2024 wymóg uzyskania przez projekt zgłoszony do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego Miasta Brańsk w roku 2025 poparcia co najmniej 4 mieszkańców tej gminy, jest niegodny z dyspozycją art. 5a ust. 7 pkt 2 u.s.g. Maksymalna liczba wymaganych podpisów poparcia, w przypadku Miasta Brańsk nie może bowiem być większa niż 3. 10. Ponadto Sąd wskazuje, że w § 2 ust. 5 załącznika Nr 1 do uchwały przyjęto, że formularze zgłoszenia projektów do zrealizowania w ramach Budżetu Obywatelskiego składa się w terminie określonym w harmonogramie (załącznik Nr 4 do uchwały) w formie: pisemnej w Sekretariacie Urzędu Miasta Brańsk oraz elektronicznej, poprzez wypełnienie formularza elektronicznego dostępnego na wskazanej stronie internetowej. Natomiast z treści tabeli przedstawiającej harmonogram czynności związanych z procedurą składania tych projektów (załącznik Nr 4 do uchwały) przyjęto, iż w okresie od 01 do 30 sierpnia 2024 r. następuje składanie przez Mieszkańców Miasta Brańsk projektów (zadań) na rok 2025 w Sekretariacie Urzędu Miasta Brańsk. Wskazać w tym miejscu należy, że załącznik Nr 4 do uchwały nie zawiera jednak terminu składania projektów w formie elektronicznej, do czego uprawnia załącznik Nr 1 do uchwały. Kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że musi ona spełniać standardy prawodawcze ustalone wobec aktów prawa powszechnie obowiązującego. 11. Wskazać należy, że sąd nie mógł uwzględnić stanowiska Rady Miasta Brańsk o oddalenie skargi w związku z wydaniem nowej uchwały z 23 września 2024 r., która wprowadziła prawidłową, zgodną z prawem regulację dotyczącą konsultacji społecznych w sprawie Budżetu Obywatelskiego i wyeliminowała sporną chwałę z 28 czerwca 2024 r. z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Skoro zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - weszła w życie poprzez jej publikację we właściwym dzienniku urzędowym, a więc wywołała określone skutki prawne, to w razie ujawnienia istotnego naruszenia prawa w związku z podjęciem tej uchwały, istnieje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., I OSK 339/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 12. W świetle powyższego, uznając, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy w sposób istotny naruszył prawo, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.