I SA/Bk 399/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. (dalej jako: "organ egzekucyjny", "organ I instancji") prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku odrębnego E. S. (dalej jako: "Skarżąca") oraz majątku wspólnego małżonków E. i J. S. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] września 2017 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H., obejmującego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł oraz opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Cz. Nr [...], organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego w Banku Spółdzielczym w N. Małżonkowie E. i J. S. pismem z dnia [...] października 2017 r. złożyli skargę na czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Zobowiązani podnieśli, że nałożona przez PINB w H. grzywna w celu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest niesłuszna, a nałożony obowiązek rozbiórki stawu został wykonany. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], skierowanym do E. S., oddalił powyższą skargę, z uwagi na to, że nie zostały naruszone przepisy dotyczące sposobu i formy dokonania zaskarżonej czynności zajęcia rachunku bankowego. Z kolei wydanym tego samego dnia postanowieniem nr [...] skierowanym do J. S., organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. Pismem z dnia [...] października 2017 r. E. S. wniosła zażalenie na ww. postanowienie organu egzekucyjnego, podnosząc, że obowiązek rozbiórki stawu został wykonany w terminie poprzez usunięcie opalikowania wraz z faszyną zabezpieczającą brzegi. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej jako: "organ odwoławczy") uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnieniem takiego rozstrzygnięcia było podanie przez zobowiązaną zarzutu wykonania obowiązku (art. 33 § 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."). Z uwagi jednak na zgłoszenie zarzutów po upływie terminu określonego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. złożone pismo może stanowić wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Rozpatrując pismo z dnia [...] października 2017 r., organ I instancji potraktował je jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Organ zwrócił się do PINB w H. o zajęcie stanowiska w kwestii umorzenia przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], wierzyciel uznał za nieuzasadnione zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2017 r. o nr [...]. W związku z tym, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Nie zgadzając się z powyższym, E. S. złożyła zażalenie, zarzucając wydanie rozstrzygnięcia w oparciu jedynie o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2018 r. przez PINB w H.. Podniosła, że kontrola polegała na wykonaniu zdjęć spoza terenu działki małżonków S. i stwierdzeniu po raz kolejny, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Wskazano, że małżonkowie nie byli poinformowani o terminie mającej się odbyć kontroli, a tym samym odebrano im możliwość wypowiedzenia się i wniesienia uwag do protokołu. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem skierowanym do E. S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] (sprostowanym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na istotę umorzenia postępowania egzekucyjnego i wskazał, że w przedmiotowej sprawie żadna z ustawowych przesłanek mogących powodować umorzenie nie zaistniała. Podkreślił, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego o nr [...], obejmującego należności z tytułu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł oraz opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł, istnieje i wynika z postanowienia PINB w H. z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymanego w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2016 r. Z kolei wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. Organ powołał treść przepisów art. 26 § 1 i art. 29 u.p.e.a., wskazując, że analizowanie prawidłowości orzeczenia stanowiącego podstawę do wystawienia przez PINB w H. tytułu wykonawczego o nr [...] oznaczałoby w konsekwencji badanie czy postanowienie weszło skutecznie do obrotu prawnego, a tym samym czy zobowiązanie stało się wymagalne. Badanie tej okoliczności w trakcie rozpatrywania złożonego wniosku stanowiłoby w istocie kontrolę wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i stanowiłoby naruszenie normy wyrażonej w treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Wobec tego prawidłowość orzeczenia PINB w H. i wymagalność nałożonego obowiązku nie mogą być poddane weryfikacji w toku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2018 r. stwierdzono, że staw nadal nie został rozebrany, w związku z czym zgłoszone zarzuty są bezzasadne, a obowiązek rozbiórki jest wymagalny i brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do WSA w Białymstoku E. i J. S. Zaskarżając je w całości, zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: a) art. 6, 7, 8, 9 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w wyniku przeprowadzenia postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia na wniosek Skarżących kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu Skarżących, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, przy jednoczesnym braku wyczerpującego informowania Skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych; b) art. 77, 78, 80, 81 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i 8 w nawiązaniu do art. 59 u.p.e.a. w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w nawiązaniu do art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez: - brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a przede wszystkim w związku z zastosowaniem zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci nałożenia na skarżących kary grzywny w łącznej wysokości 5.000 zł za rzekome niewykonanie przez nich obowiązku rozbiórki stawu rybnego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], przy ul. [...] w N., kiedy to organ PINB w H. nakładał o pięćdziesiąt razy niższe kary grzywny za podobne "przewinienia", co świadczy zarazem o nierównym traktowaniu skarżących w porównaniu z innymi obywatelami przez władze publiczne; - odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia [...] września 2017 r., wystawionego przez PINB w H. w przedmiocie przymuszenia skarżących do wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki stawu rybnego, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonego przy ul. [...] w N., kiedy to skarżący niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. II SA/Bk 503/15, w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], i decyzji PINB w H. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], niezwłocznie wypełnili obowiązek zawarty w przedmiotowych decyzjach administracyjnych organów nadzoru budowlanego i rozebrali wskazany przez nich staw rybny; c) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6, 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia [...] września 2017 r., wystawionego przez PINB w H.; II. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2 Konstytucji RP, przez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, przez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki; b) art. 7 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady praworządności; c) art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania prawa przez organy administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi powołali się na swoją trudną sytuację finansową, w związku z którą nałożenie grzywny w wysokości 5.000 zł jest rażąco niesprawiedliwe. Ich zdaniem, nie zostali potraktowani przez organy nadzoru budowlanego na równi z innymi obywatelami, którzy byli w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Podkreślili, że niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r. wykonali obowiązek rozbiórki stawu. W dniu skierowania przez PINB w H. przedmiotowej sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, obowiązek rozbiórki stawu już nie istniał, gdyż nie istniał ten staw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 12 września 2018 r. WSA w Białymstoku odrzucił skargę J. S., gdyż nie posiadał on legitymacji procesowej do jej złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, a to z uwagi na niewystąpienie powoływanej przez Skarżącą przesłanki wykonania obowiązku, tj. rozbiórki stawu. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku, a w czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. (zob.: wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. II OSK 233/16; powoływane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl tego przepisu organ bada bowiem jedynie czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna. W wyroku z dnia 11 października 2017 r., sygn. II OSK 2461/16, NSA sformułował tezę, że: "W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (części obiektu budowlanego), organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek. Zasadą jest bowiem, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji". Przytoczenie powyższych uwag jest zasadne ze względu na formułowane przez Skarżącą zarzuty, niejednokrotne wymagające do oceny swej zasadności analizy prawidłowości orzeczenia stanowiącego podstawę do wystawienia przez PINB w H. tytułu wykonawczego o nr 1/2017. Badanie czy postanowienie skutecznie weszło do obrotu, a tym samym czy zobowiązanie stało się wymagalne, stanowiłoby naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a.. Wobec tego nie mogło ono być poddane weryfikacji w toku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 § 1 u.p.e.a. W punkcie 1 tego przepisu znajduje się przesłanka wykonania obowiązku przed wszczęciem postępowania. Na tę właśnie przesłankę powołuje się Skarżąca, twierdząc, że obowiązek rozbiórki stawu został już wykonany. Z akt sprawy wynika natomiast, że wierzyciel, tj. PINB w H., w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], uznał, że podniesione przez Skarżącą w piśmie z dnia [...] października 2017 r. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są nieuzasadnione. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], na E. i J. S. została bowiem nałożona grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki ziemnego stawu rybnego oraz opłata za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem PWINB w B. z dnia [...] lipca 2016 r. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Bk 604/16, tut. WSA oddalił skargę na te postanowienie, a orzeczenie jest prawomocne. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2018 r. ponownie stwierdzono, że staw nie został rozebrany. W związku z tym, zgłoszone zarzuty są bezzasadne, a obowiązek rozbiórki jest nadal wymagalny. Tym samym brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, a rozstrzygnięcie organu w tym zakresie jest prawidłowe i ma swoje uzasadnienie w przepisach prawa. Skarżąca zarzuciła organowi również szereg naruszeń procesowych, związanych z pogwałceniem głównych zasad postępowania administracyjnego i egzekucyjnego, Konstytucji RP, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy też Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Zarzuty te były stawiane jako samodzielne, jak też w powiązaniu z innymi przepisami, toteż konieczne jest bardziej szczegółowe odniesienie się do wyodrębnionych spośród nich grup. W skardze pojawił się zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa, czyli zasady wyrażającej się głównie w kierowaniu się przez organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a., ale także art. 6 i 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 32 Konstytucji RP). Jednocześnie Skarżąca podniosła, że wymierzona jej kara grzywny za niewykonanie rozbiórki stawu jest kilkadziesiąt razy wyższa niż wymierzane przez organ kary grzywny za podobne "przewinienia" w stosunku do innych podmiotów, co świadczy o nierównym traktowaniu obywateli przez władze publiczne. Niejako pobocznie należy zaznaczyć, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł (w tym wypadku jest to 5.000 zł), przy czym jej wysokość powinna być ustalona tak, aby skutkowała przymuszeniem zobowiązanych do wykonania obowiązku. Sąd obowiązany jest podkreślić za organem, że wymierzona kara grzywny została nałożona przez PINB w H., w postępowaniu odrębnym od tego, które prowadziły organy odpowiedzialne za przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie można więc uznać, że organy postępowania egzekucyjnego potraktowały Skarżącą w sposób naruszający zasadę z art. 8 k.p.a., gdyż wysokość nałożonej grzywny wynika z postanowienia PINB w H. z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymanego w mocy postanowieniem PWINB w B. z dnia [...] lipca 2016 r. Postanowienie PINB w H., stanowiące podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego o nr [...], nie mogło być poddane weryfikacji w toku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, ze względu na treść art. 29 ust. 1 u.p.e.a., o czym była już mowa powyżej. Organy nie miały więc prawnie uzasadnionej możliwości odniesienia się do podnoszonej kwestii nierównego traktowania i zarzut taki nie może być skutecznie skierowany w ich stronę. Skarżąca podniosła również zarzut braku wyczerpującego informowania przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, jako złamanie zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Istotą zasady informowania jest czuwanie nad tym, aby uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody ze względu na nieznajomość prawa. Należy wskazać, że w realiach niniejszej sprawy organ wypełnił wszystkie obowiązki ciążące na nim w tym zakresie – każde z rozstrzygnięć zawierało obszerne uzasadnienie w części faktycznej i prawnej; sposób wykładni przepisów prawa i tok myślowy organu był przedstawiany w skrupulatny i zrozumiały sposób; wydawane rozstrzygnięcia zawierały niezbędne pouczenia m.in. w zakresie składania środków odwoławczych. Należy również zaznaczyć, że sam fakt potraktowania pisma Skarżącej z dnia [...] października 2017 r. będącego zażaleniem jako wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego (ze względu na okoliczności sprawy) już samo w sobie stanowi przejaw działania organu z uwzględnieniem zasady z art. 9 k.p.a. Nie było to bowiem potraktowanie złożonego pisma w sposób literalny, ale dążenie do swoistego ustalenia rzeczywistej woli Skarżącej, nakierowane na wywołanie korzystnych dla niej skutków procesowych. Odnośnie zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, Sąd zaznacza, że obowiązek zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia co do zebranych dowodów i materiałów, występuje w tych postępowaniach, gdzie postępowanie dowodowe w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy w ogóle się prowadzi, a takim postępowaniem nie jest postępowanie egzekucyjne. Nie ma zatem automatycznego obowiązku, aby przed wydaniem każdego postanowienia w ramach postępowania egzekucyjnego wzywać zobowiązanego, a także wierzyciela (jeżeli nie jest nim jednocześnie organ egzekucyjny) do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (zob.: wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. II FSK 1288/17). Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, stojąc na straży praworządności, mając na względzie interes społeczny i interes obywateli (art. 6, 7 k.p.a.). Także stan faktyczny został przedstawiony przez organ zgodnie z rzeczywistością, w oparciu o przedłożony i niezakwestionowany materiał dowodowy. Mimo że Skarżąca podkreśla, jakoby staw został rozebrany, Sąd wskazuje, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby faktycznie staw został zasypany, a następnie ewentualnie uzupełniony przez nawiezienie ziemi z zewnątrz, czego dowodem są przeprowadzone kontrole. Niewykonanie nałożonego obowiązku, mimo odmiennych twierdzeń strony skarżącej, jednoznacznie uprawniało organ do odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Końcowo Sąd zaznacza, iż fakt, że rozstrzygnięcie organu nie jest satysfakcjonujące dla strony skarżącej, a jej zarzuty nie zostały uwzględnione, nie oznacza, że jest ono nieprawidłowe w świetle prawa. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).