I SA/Bk 428/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi N. S.A. w B. P. na negatywną ocenę wniosku wydaną przez Zarząd Województwa P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu dotyczącego zakupu linii technologicznej i specjalnych środków transportu do produkcji domów modułowych 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa P., 2. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz skarżącego N. S.A. w B. P. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za I instancję. Spółka akcyjna N. w B. P. wystąpiła do Instytucji Zarządzającej - Zarządu Województwa P. (Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym) z wnioskiem o dofinansowanie projektu "Zakup linii technologicznej i specjalnych środków transportu do produkcji domów modułowych" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007 - 2013. Koszt projektu inwestycyjnego oszacowany został na 12.071.952, 00 zł. Pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała Spółkę o odrzuceniu wniosku z powodu niespełnienia kryterium formalnego tj. maksymalnej wartości projektu. Wskazała, że dla projektów o wysokim potencjale innowacyjnym tj. projektów, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata, wartość wydatków kwalifikowanych określona została na poziomie poniżej 8.000.000 zł. Po negatywnym rozpatrzeniu protestu, Spółka złożyła do Instytucji Zarządzającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wywodziła, że projekt błędnie zakwalifikowano do projektów o wysokim potencjale innowacyjnym, podczas gdy technologia modułowa jest innowacyjna w Polsce, natomiast na świecie jest znana dłużej niż 3 lata. Tym samym przy ocenie projektu nie powinno obowiązywać ograniczenie kosztów kwalifikowanych. Nadto, zdaniem Spółki, w informacji o wynikach oceny formalnej i odrzuceniu projektu z dalszej procedury wyboru nie zawarto uzasadnienia. W piśmie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Instytucja Zarządzająca negatywnie rozpatrzyła wniosek Spółki o dofinansowanie projektu. Podtrzymano ocenę o przekroczeniu maksymalnej wartości projektu tj. kwoty 8.000.000 zł ustalonej w Regulaminie konkursu dla przedsięwzięć o wysokim potencjale innowacyjnym. Stwierdzono, że zaproponowana interpretacja innowacyjności przedsięwzięcia jest nieprawidłowa i całkowicie oderwana od informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz załącznikach, w których Spółka wskazuje, że zaproponowany proces technologiczny jest w najwyższym stopniu innowacyjny i nieznany w regionie i w kraju. W skardze złożonej do sądu Spółka wniosła o uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Jej zdaniem doszło do naruszenia art. 6, 7, 8 i 30 k.p.a. oraz postanowień Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach RPOWP na lata 2007 – 2013, jak również - jej zdaniem - informacja z dnia 17 sierpnia 2011 r. nie spełnia wymogów formalnych, bowiem w sposób niezgodny z przepisami k.p.a. określa stronę postępowania. Zarzut naruszenia procedury dotyczy również mylnego oznaczenia petitum decyzji, w której wskazano, że "wniosek (.....) został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów formalnych", a jednocześnie wskazano, że "Wniosek spełnia wymóg minimalnej/ maksymalnej wartości projektu". Spółka zarzuciła nadto następujące naruszenia Regulaminu: 1) brak uzasadnienia dla zakwalifikowania projektu do wysoce innowacyjnych w piśmie z dnia 17 sierpnia 2011 r. oraz brak uzasadnienia dla nowego zarzutu zawartego w piśmie z dnia [...] października 2011 r. sformułowanego w sposób następujący: "Wniosek dotyczy rodzaju projektu, który może zostać dofinansowany w ramach konkursu/działania"; 2) nierównoprawne traktowanie podmiotów gospodarczych, polegające na bezpodstawnym usiłowaniu zmuszenia wnioskodawcy do rezygnacji z udziału w RPO i do skierowania wniosku na szczebel centralny do Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, poprzez posłużenie się celową dezinformacją – wskazaniem na taką możliwość, podczas gdy nie można już z niej skorzystać; 3) bezpodstawne przyjęcie, że wnioskodawca zgłosił projekt jako wysoce innowacyjny, chociaż nigdy nie wskazywał na taką jego cechę, jak również nie potwierdza jej opinia biegłych (wynika z niej jedynie innowacyjność w Polsce, a nie na świecie); 4) bezprawne rozszerzenie definicji "inwestycji wysoce innowacyjnych" zapisanej w punkcie 6 Regulaminu (jako projektu stosowanego na świecie nie dłużej niż 3 lata), poprzez przyjęcie, że: a) spełnienie 5 z 6 - ciu kryteriów innowacyjności powoduje uznanie projektu za wysoce innowacyjny; b) spełnienie jednego kryterium dotyczącego zakupu środka trwałego oferowanego na rynku światowym nie dłużej niż 2 lata powoduje wysoką innowacyjność samego projektu - gdy tymczasem jest to zaledwie jeden z elementów oceny innowacyjności. W ocenie skarżącej Spółki naruszone zostały ponadto w sprawie przepisy prawa europejskiego. Wyjaśniła ona, że metody wspierania konkurencyjności powinny mieć charakter horyzontalny (dotyczyć wszystkich w jednakowym stopniu), a nie wertykalny (selektywny), co ze znacznymi odstępstwami w praktyce obowiązuje w UE. Powyższa zasada została naruszona w przypadku formułowania treści Regulaminu, bowiem nie wypracowano dobrych praktyk w zakresie wdrażania programów finansowych z funduszy strukturalnych UE. W pewnych stanach faktycznych procedura odwoławcza okazała się nieskutecznym środkiem ochrony prawnej beneficjenta. Tymczasem skuteczność powinna polegać na doprowadzeniu do satysfakcjonującego rozwiązania dla wszystkich uczestników postępowania. Spółka powołała się na zasadę proporcjonalności (art. 2 i 32 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). W skardze zarzucono również niekonstytucyjność art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), powoływanej jako u.z.p.p.r., przejawiającą się w wyłączeniu stosowania właściwej procedury administracyjnej. Jej zdaniem w państwie prawa nie może być miejsca dla procedur niepełnych, nieprzewidywalnych i obarczonych lukami konstrukcyjnymi, których nie da się uzupełnić poprzez analogię legis. Jak wskazała, ochrona sądowoadministracyjna nie jest skuteczna, gdy kontroli sądu podlega postępowanie o nieokreślonej procedurze, wyłączającej podstawowe gwarancje przyjęte powszechnie w demokratycznych państwach prawa. Odpowiadając na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w negatywnej ocenie wniosku. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie I SA/Bk 422/11 tutejszy sąd oddalił skargę stwierdzając, że Instytucja Zarządzająca prawidłowo oceniła innowacyjność projektu oraz że zarzuty naruszenia postanowień Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach RPOWP na lata 2007 - 2013 są niezasadne. Wskutek złożonej przez Spółkę skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie II GSK 181/12 uchylił wyrok WSA w Białymstoku i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że sąd I instancji faktycznie nie odniósł się do zasadniczego w sprawie zagadnienia tj. pojęcia "projektu o wysokim potencjale innowacyjnym", mimo że ocena tego zagadnienia mogła decydować o odrzuceniu projektu na etapie oceny formalnej wniosku. NSA zalecił odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. W ponownie prowadzonym postępowaniu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie I SA/Bk 124/12 tutejszy sąd skargę Spółki oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle dokumentacji objętej wnioskiem projekt zawiera rozwiązania stosowane na świecie (nie w Polsce) nie dłużej niż 3 lata. Sąd uznał, że odpowiedź na to pytanie zawarta jest we wniosku złożonym przez skarżącą. Wskazał, iż w pkt III 5 wniosku Spółka podała rodzaje innowacyjności, które projekt będzie realizował, co spowodowało bezprzedmiotowość rozważań na temat stopnia innowacyjności inwestycji. Sąd podkreślił, że w pkt 6 na stronie 14 wniosku Spółka wskazała, że "Wnioskodawca w zakresie planowanej innowacji nabędzie nowy środek trwały/środki trwałe, w szczególności maszyny i urządzenia, oferowane na rynku światowym nie dłużej niż 2 lata lub, jeżeli jest to najnowszy typ lub model – nie dłużej niż 3 lata". Wskazała również, że "zakupione w ramach projektu urządzenia - linia technologiczna do produkcji budynków w systemie modułowym będą spełniać kryteria odpowiadające innowacyjnym technologiom. Urządzenia ww. linii są nowoczesne technologicznie, wyprodukowane przez liderów rynku maszyn w zakresie obróbki, i są w ofercie nie dłużej niż 3 lata, a ich wartość stanowi kwotę 5.665.452 zł." To, zdaniem sądu, potwierdza trafność negatywnej oceny projektu dokonanej przez Instytucję Zarządzającą, iż projekt nie spełnia warunku formalnego z pkt 6 Regulaminu, tj. maksymalnej wartości projektu innowacyjnego nieprzekraczającej kwoty 8 000 000 zł wydatków kwalifikowanych. N. S.A. w B. P. zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego. Głównym zarzutem prawa materialnego jest wskazanie na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów RPO tj. definicji projektów o wysokim potencjale innowacyjnym poprzez przyjęcie, że już zakup nowego środka trwałego produkowanego na świecie nie dłużej niż 3 lata, który ma zostać zastosowany w projekcie, powoduje wysoką innowacyjność projektu. Konsekwencją tej błędnej interpretacji stało się odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych z powodu przekroczenia limitu 8 mln zł kosztów kwalifikowanych. W uzasadnieniu kasator wskazał, że WSA w Białymstoku nie rozróżnia projektu od maszyn, tymczasem przedmiotem oceny jest projekt, którym jest budowa domów w technologii modułowej, a nie maszyna służąca do produkcji tych domów. Wskazał, że sama linia produkcyjna nie stanowi żadnej technologii, gdyż jest to jedynie zbiór maszyn, mogących służyć także do produkcji innych wyrobów. Podkreślił, że wniosek nie dotyczy zakupu wyłącznie jednej linii produkcyjnej, ale zakupu 34 pozycji inwestycyjnych – maszyn, urządzeń, środków transportu, programów komputerowych do projektowania i produkcji, z których linia technologiczna jest tylko jedną z 34 pozycji decydujących o możliwości wdrożenia budownictwa modułowego. Dlatego jedna linia nie stanowi żadnej samodzielnej technologii. Kasator wskazał, że pozostałe 33 pozycje zakupowe produkowane są od ponad 3 lat. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. w sprawie II GSK 1428/12 ponownie uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wskazał, że w ramach podstaw kasacyjnych nie wskazano przepisów prawa powszechnie obowiązującego i w zasadniczym trzonie stanowią one powtórzenie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej od poprzedniego wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2011 r., który został uchylony wyrokiem NSA z 14 marca 2012 r. w sprawie II GSK 181/12. NSA podkreślił, że – jak wyjaśniono w sprawie II GSK 181/12 - sformułowanie użyte w art. 30 "c" ust. 3 pkt 1 ustawy z.p.p.r. "naruszenia prawa" obejmuje naruszenia wszelkich przepisów prawa regulujących prowadzenie oceny projektów, a więc nie tylko przepisów ustawy z.p.p.r., ale także przepisów zawartych w dokumencie Regulamin Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, mimo iż te ostatnie są uregulowaniami pozostającymi poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślił, że przedmiotową wykładnią omawianego przepisu (w zakresie przesłanki "naruszenia prawa") był - stosownie do art. 190 p.p.s.a. - związany zarówno WSA w Białymstoku, jak i NSA rozpoznający sprawę po raz kolejny. NSA sprecyzował, że przyczyną odrzucenia projektu na etapie oceny formalnej było uznanie, że wniosek dotyczy projektu, który nie może być zrealizowany w ramach programu, bowiem nie spełnia wymogów "minimalnej/maksymalnej wartości projektów" ustalonej w pkt. 6 "Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw". Regulacja ta została następująco sformułowana w odniesieniu do maksymalnej wartości projektu: "bez ograniczeń z wyjątkiem inwestycji o wysokim potencjale innowacyjnym, tj. projektów w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata – kwota wydatków kwalifikowanych poniżej 8 000 000 zł." Zdaniem NSA oznacza to, że wartość maksymalna projektów aplikujących o środki w ramach konkursu była praktycznie nieograniczona, z tym że brak ograniczeń nie odnosił się do projektów obejmujących inwestycje "o wysokim potencjale innowacyjnym". W odniesieniu do tych ostatnich kwota wydatków kwalifikowanych winna być niższa od 8.000.000 zł. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu kosztów kwalifikowanych dyskwalifikowało projekt bez prawa do dokonania jego poprawy po dokonaniu weryfikacji formalnej wniosku. W związku z powyższym NSA ocenił jako słuszny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 "Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw" przez błędne rozumienie zamieszczonego w tej normie sformułowania "inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym", zdefiniowanego w tymże punkcie jako "projekty, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata". Mimo że, jak stwierdził NSA, sąd I instancji trafnie za kluczowe dla rozpoznawanej sprawy uznał pytanie: czy w świetle dokumentacji objętej wnioskiem o dofinansowanie projekt zawiera rozwiązania stosowane na świecie, a nie tylko w Polsce nie dłużej niż 3 lata oraz trafnie poszukiwał na nie odpowiedzi w treści dokumentacji przedstawionej przez skarżącego, bowiem zgodnie z postanowieniami Regulaminu (pkt 5, str. 10) projekt winien być oceniony w oparciu o dane, zamieszczone w dokumentach aplikacyjnych – to jednak analizując dane z dokumentacji aplikacyjnej sąd I instancji, zdaniem NSA, doszedł do błędnych wniosków. Polegały one przede wszystkim na przyjęciu, że w projekcie wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata. Tego ustalenia dokonano w ocenie sądu II instancji na podstawie zapisów zawartych w pkt 6 na stronie 14 wniosku: "Wnioskodawca w zakresie planowanej innowacji nabędzie nowy środek trwały/środki trwałe, w szczególności maszyny i urządzenia, oferowane na rynku światowym nie dłużej niż 2 lata lub, jeżeli jest to najnowszy typ lub model - nie dłużej niż 3 lata" oraz, że "zakupione w ramach projektu urządzenia - linia technologiczna do produkcji budynków w systemie modułowym będą spełniać kryteria odpowiadające innowacyjnym technologiom, a także, że urządzenia ww. linii są nowoczesne technologicznie, wyprodukowane przez liderów rynku maszyn w zakresie obróbki, i są w ofercie nie dłużej niż 3 lata....."). Tymczasem, zdaniem NSA, zaprezentowane przez sąd I instancji rozumowanie stawia znak równości między używaniem nowoczesnych maszyn a korzystaniem z nowoczesnych rozwiązań stosowanych na świecie nie dłużej niż 3 lata. W przywołanych fragmentach dokumentacji aplikacyjnej nie ma natomiast mowy o rozwiązaniach (technicznych czy technologicznych) stosowanych na świecie krócej niż 3 lata, lecz mówi się o maszynach i urządzeniach. Z samego zaś faktu, że maszyny i urządzenia techniczne objęte projektem są w ofercie handlowej krócej niż 3 lata nie wynika, że w działalności produkcyjnej zostaną wykorzystane równie nowoczesne rozwiązania techniczne czy technologiczne. Zastosowane wnioskowanie jest błędne, zdaniem NSA, także i dlatego, że prowadzi do paradoksalnych wniosków np. w sytuacji, gdy wnioskodawca zamierzałby nabyć urządzenia i maszyny starszych generacji, mniej nowoczesne, to wymóg formalny dotyczący maksymalnej wartości projektu byłby spełniony, gdyż wówczas nie podlegałaby ograniczeniom wysokość wydatków kwalifikowanych. Zdaniem NSA inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby skarżący stosował nowatorskie rozwiązania techniczne (stosowane na świecie krócej niż 3 lata), ale tego w postępowaniu konkursowym nie wykazano. NSA nie ocenił natomiast jako zasadne zarzutów kasatora dotyczących przepisów postępowania, bowiem nie odpowiadały wymaganiom formalnym z art. 176 p.p.s.a. (nie wskazywały żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego oraz nie zawierały żadnego uzasadnienia wskazującego wpływ uchybień na wynik sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje: Skarga rozpoznawana po raz trzeci przed tutejszym sądem administracyjnym okazała się uzasadniona. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. (sygn. akt II GSK 1428/12), zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej: p.p.s.a. Przekonujący okazał się zarzut skargi polegający na naruszeniu prawa materialnego tj. art. 6 "Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw" poprzez błędne rozumienie zamieszczonego w tym punkcie sformułowania: "inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym", które zostało w tymże punkcie zdefiniowane jako "projekty, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata". W takim przypadku kwota wydatków kwalifikowanych wynosi poniżej 8.000.000 złotych. Kluczowym dla rozpoznawanej sprawy była odpowiedź na pytanie, czy w świetle dokumentacji objętej wnioskiem o dofinansowanie, projekt zawiera rozwiązania stosowane na świecie (nie tylko w Polsce) nie dłużej niż 3 lata? W danych zamieszczonych w dokumentach aplikacyjnych przedłożonych organowi zarządzającemu, nie mówi się o rozwiązaniach technicznych czy technologicznych stosowanych na świecie krócej niż 3 lata, lecz mówi się o maszynach i urządzeniach. "Z samego faktu, że są w ofercie handlowej krócej niż 3 lata nie wynika, że w działalności produkcyjnej zostaną wykorzystane równie nowoczesne rozwiązania techniczne czy technologiczne" (cyt. z uzasadnienia NSA str. 11). Jak słusznie podnosi strona, przedmiotem oceny organu jest projekt, który sprowadza się do budowy domów w technologii modułowej, a nie maszyny służące do produkcji tych domów. To domy w technologii modułowej podlegają ocenie w zakresie innowacyjności, bowiem temu przedmiotowi poświęcony jest wniosek i obszerny biznes planu. W postępowaniu konkursowym skarżąca Spółka nie wykazywała, że będzie stosować nowatorskie rozwiązania techniczne (stosowane na świecie krócej niż 3 lata). Sam fakt budowy domów modułowych znany jest na świecie dłużej niż 3 lata (co było już przedmiotem dotychczasowych rozważań). Zgodnie z treścią art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 06.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712) Sąd może, w wyniku rozpatrzenia skargi, uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą. Takie też orzeczenie zapadło w rezultacie w niniejszej sprawie. Rozstrzygając sprawę ponowne, Zarząd Województwa P. winien uwzględnić powyższe uwagi sądu orzekającego (a także zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11.09.2012 r. w aspekcie dokonanie prawidłowej interpretacji, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, art. 6 "Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw". Organ winien raz jeszcze dokonać oceny projektu skarżącej, dokonując prawidłowej jego kwalifikacji. O kosztach postępowania sadowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.