I SA/Bk 459/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 9 września 2025 r., nr 40/2025 w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania przypadającej do zwrotu oddala skargę. D. Z., prowadzący działalność rolniczą pod nazwą G., [...] Ś. (dalej również jako: "skarżący") zawarł 20 września 2022 r. z Województwem Podlaskim Umowę nr [...] o dofinansowanie Projektu pn. "Biogazownia rodziny Z. w J." (dalej: Projekt), zmienionej aneksem nr [...] z dnia 21 sierpnia 2024 r. Skarżący w ramach Projektu założył zainstalowanie i uruchomienie na terenie zabudowy zagrodowej gospodarstwa urządzenia kompaktowej kontenerowej mikrobiogazowni rolniczej o mocy 44 kWe i 90 kWt, używającej w procesie fermentacji metanowej wyłącznie jedynego substratu jakim jest gnojowica zwierząt hodowanych w gospodarstwie rolnym. Skarżący w toku realizacji Projektu przeprowadził postępowanie ofertowe na "wykonanie mikrobiogazowni rolniczej p mocy 0,044 MWe polegające na instalowaniu w trybie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. e) ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późń. zm.) mikroinstalacji biogazu rolniczego, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii na terenie gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli krów mlecznych utrzymanych w oborze wolnostanowiskowej bezściełowej", z zastosowaniem zasady konkurencyjności, o której mowa w rozdziale 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne kwalifikowalności). Zapytanie ofertowe opublikowane zostało w Bazie konkurencyjności w dniu 16 grudnia 2022 r. W terminie wyznaczonym do 30 grudnia 2022 r. wpłynęła jedna oferta od wykonawcy N. Sp. z o.o. we W., z którym skarżący zawarł 16 stycznia 2023 r. umowę. Wydatki kwalifikowalne poniesione na realizację działań w ramach udzielonego zamówienia skarżący przedstawił do rozliczenia, a Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 (dalej: IZ RPOWP) przekazała dofinansowanie w formie refundacji wydatków. Po dokonaniu weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania o zamówienie, Zarząd Województwa Podlaskiego - IZ RPOWP decyzją nr 22/2025 z dnia 28 maja 2025 r. określił kwotę zobowiązania w wysokości 111.027,07 zł przypadającą do zwrotu od skarżącego, wypłaconą na podstawie ww. Umowy z dnia 20 września 2022 r. o dofinansowanie Projektu, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków, do dnia zwrotu, z wyłączeniem okresu, za jaki nie nalicza się odsetek, tj. od dnia 24 stycznia 2025 r. do dnia doręczenia decyzji. Zdaniem organu – w postępowaniem ofertowym na "wykonanie mikrobiogazowni rolniczej o mocy 0,044 MWe polegające na instalowaniu w trybie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. e) ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późń. zm.) mikroinstalacji biogazu rolniczego, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii na terenie gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli krów mlecznych utrzymanych w oborze wolnostanowiskowej bezściełowej" przeprowadzonym w trybie zasady konkurencyjności, o której mowa w rozdziale 6.5.2 Wytycznych kwalifikowalności – doszło do naruszenia regulacji w zakresie udzielania zamówień w ramach projektów realizowanych ze środków publicznych, tj. zapisów rozdziału 6.5.2 pkt 9, lit. d) Wytycznych kwalifikowalności, poprzez zastosowanie w ramach kryteriów oceny ofert wymogu odnoszącego się do właściwości wykonawcy - jego doświadczenia (ilości zrealizowanych mikrobiogazowni rolniczych, która to ilość była odpowiednio punktowana, tj. 2 pkt za każdą mikrobiogazownię, maksymalnie 40 pkt). Organ wskazał, że zawarty w rozdz. 6.5.2 pkt 9, lit. d) Wytycznych kwalifikowalności wymóg, aby kryteria oceny ofert dotyczyły przedmiotu zamówienia, a nie właściwości wykonawcy (jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej oraz doświadczenia), oznacza, że Zamawiający nie mógł zastosować jako kryterium oceny ofert kryterium odnoszącego się do ilości wykonanych robot/usług, premiując (zgodnie z przyjętą punktacją) tych, którzy wykazują się obiektywnie dużym doświadczeniem w danym zakresie. Zamawiający chcąc zapewnić udział w realizacji zamówienia doświadczonych wykonawców, uprawniony jest postawić wymóg w postaci doświadczenia wyłącznie w warunkach udziału, wyrażając je jednak jako minimalny poziom zdolności wykonawcy niezbędny do zrealizowania zamówienia (co oznacza, że wymóg musiałby być sformułowany przez stronę inaczej). Zdaniem organu nie można wykluczyć, że ustanowienie kryterium oceny ofert odnoszącego się wprost do właściwości (doświadczenia) wykonawcy mogło spowodować, że potencjalnie zainteresowany zamówieniem wykonawca, zdolny do należytego zrealizowania przedmiotu zamówienia, mając świadomość wagi danego kryterium (przyznawanie punktów w zależności od ilości wykonanych mikrobiogazowni rolniczych - po 2 pkt za każdą, maksymalnie 40 pkt), zrezygnował z udziału w postępowaniu, uznając, iż legitymując się mniejszą ilością zainstalowanych mikrobiogazowni rolniczych niż wynikająca z maksymalnej ilości punktów możliwej do uzyskania w ramach danego kryterium, nie jest w stanie na równych zasadach konkurować z innymi wykonawcami, przez co nie złożył oferty, która mogłaby okazać się korzystniejsza cenowo od oferty wybranej. Organ uznał, iż w stanie faktycznym sprawy nie mogą znaleźć zastosowania zapisy rozdziału 6.5 pkt 7, lit. b), tiret i) oraz ii) Wytycznych kwalifikowalności stanowiące, że "możliwe jest niezastosowanie procedury określonej w sekcji 6.5.2 w przypadku, gdy zamówienie może być zrealizowane tylko przez jednego wykonawcę z jednego z następujących powodów: brak konkurencji ze względów technicznych o obiektywnym charakterze, tzn. istnieje tylko jeden wykonawca, który jako jedyny może zrealizować zamówienie, lub przedmiot zamówienia jest objęty ochroną praw wyłącznych, w tym praw własności intelektualnej, tzn. istnieje tylko jeden wykonawca, który ma wyłączne prawo do dysponowania przedmiotem zamówienia, a prawo to podlega ochronie ustawowej, o ile nie istnieje rozwiązanie alternatywne lub zastępcze, a brak konkurencji nie jest wynikiem sztucznego zawężania parametrów zamówienia". Organ wskazał, że zapisy te dotyczą takiej sytuacji faktycznej, w której postępowanie przetargowe o udzielenie zamówienia nie ma racji bytu, gdyż zamawiający może udowodnić, że w danym miejscu i czasie na rynku występuje monopol lub specyficzne cechy zamówienia powodują, że jest tylko jeden, z góry znany, wykonawca zdolny do jego zrealizowania ze względu na konieczność ochrony praw wyłącznych i nie istnieją rozwiązania alternatywne lub zastępcze (przy czym sytuacja taka winna mieć charakter trwały i obiektywny), a brak konkurencji nie jest wynikiem sztucznego zawężenia parametrów zamówienia. Jeżeli zamawiający takiej wiedzy nie ma, to zobowiązany jest skierować zapytanie na rynek w sposób określony w rozdziale 6.5.2 Wytycznych kwalifikowalności. Skoro strona nie znalazła podstaw do udzielenia zamówienia w trybie niekonkurencyjnym i zdecydowała się na zamieszczenie Zapytania ofertowego w Bazie Konkurencyjności, z ostrożności, jak tłumaczyła, czyli nie miała pewności, że na rynku istnieje tylko jeden wykonawca mikrobiogazowni rolniczej, dzięki której byłaby w stanie osiągnąć cele i wskaźniki założone w Projekcie, nie można oceniać postępowania o zamówienie (działań zamawiającego) z punktu widzenia przesłanki "jedynego wykonawcy/monopolu", tak jak chciałaby tego strona. Dowody, na które powoływała się strona nie przesądzają i nie dowodzą, że w czasie, kiedy przeprowadzone było postępowanie ofertowe, na rynku funkcjonował tylko jeden wykonawca zdolny wykonać zamówienie (brak dostępnych na rynku rozwiązań zastępczych lub alternatywnych). W związku z tym, że stwierdzone naruszenie stanowiło "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r. z poźń. zm. - dalej: rozporządzenie nr 1303/2013), organ uznał, iż skutkuje ono korektą finansową w wysokości 10%, zgodnie z poz. 11 załącznika do Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U. z 2021 r., poz. 2179 - dalej: rozporządzenie w sprawie korekt). Mając na uwadze, że środki przeznaczone na realizację Projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1530 z późn. zm. - dalej: u.f.p.), zdaniem organu zaistniała przesłanka do wydania decyzji z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa Podlaskiego decyzją z dnia 9 września 2025 r. nr 40/2025 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji Zamawiający ustanawiając jako kryterium oceny ofert wymóg dotyczący właściwości wykonawcy - jego doświadczenia (ilość zrealizowanych inwestycji) naruszył zapisy rozdział 6.5.2 pkt 9, lit. d) Wytycznych kwalifikowalności. Organ nie podzielił argumentacji strony, że kwestionowane kryterium nie odstraszało w żaden sposób potencjalnych wykonawców, skoro nie było warunkiem udziału w postępowaniu, a każdy wykonawca mógł do niego przystąpić i zrównoważyć brak doświadczenia niższą ceną. W ocenie organu, takie założenie prowadzi do wniosku, że przy nieprawidłowo ustalonym jednym z kryteriów oceny ofert - kryterium związanym z doświadczeniem wykonawcy, zamawiający niejako wymuszałby na potencjalnym wykonawcy zdolnym do wykonania zamówienia, który nie legitymowałby się doświadczeniem odpowiadającym maksymalnej możliwej do uzyskania punktacji (40 pkt - po 2 pkt za każdą zainstalowaną przez wykonawcę monosubstratową mikrogazownię rolniczą) znaczne zaniżenie ceny (w ramach drugiego kryterium oceny ofert). Organ I instancji prawidłowo uznał, że sformułowane kryterium oceny oferty, odnoszące się do ilości wykonanych robót/usług, naruszało uczciwą konkurencję i nie zapewniło równego traktowania wykonawców zdolnych do realizacji danego zamówienia, premiując tych, którzy wykazują się obiektywnie dużym doświadczeniem w danym zakresie, a więc stawiając najbardziej doświadczonych wykonawców na rynku w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do wykonawców legitymujących się mniejszym doświadczeniem. Tymczasem, zamawiający miał obowiązek wybrać wykonawcę w warunkach gwarantujących wszystkim wykonawcom równe szanse w ubieganiu się o zamówienie i równe traktowanie. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że kwalifikacje wymogu związanego z doświadczeniem wykonawcy jako kryterium oceny ofert należałoby uznać za naruszenie formalne, nie mające wpływu na wynik postępowania, gdyż na rynku był tylko jeden wykonawca, czego dowodzić miały dowody przedstawione przez stronę. Powołując się na przesłankę "jednego wykonawcy/monopolu" strona próbuje wywodzić, iż w danym przypadku mogą znaleźć zastosowanie zapisy rozdziału 6.5 pkt 7, lit. b), tiret i) oraz ii) Wytycznych kwalifikowalności, pozwalające na odstąpienie od zasady konkurencyjności, a w konsekwencji przyjęcie, że przy wyborze wykonawcy nie doszło do naruszenia zapisów Wytycznych kwalifikowalności. Zarząd Województwa zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo odniósł się do dowodów, na które powoływała się strona, wyjaśniając, dlaczego nie pozwalają one na przyjęcie, że w czasie kiedy przeprowadzone było postępowanie ofertowe na mikrobiogazownię rolniczą (w grudniu 2022 r.) na rynku nie były dostępne alternatywne lub zastępcze rozwiązania technologiczne, które miałyby zastosowanie do inwestycji z zakresu budowy nowych lub zwiększenia mocy jednostek wytwarzania energii elektrycznej i ciepła z OZE (biomasy, biogazy, energii wiatru, słońca, wody oraz ziemi) wraz z połączeniem do sieci dystrybucyjnej/przesyłowej, dofinansowanych w ramach konkursu nr RPPD.05.01.00-IZ.00-20-002/19. Organ wskazał, że w ramach realizacji RPOWP zidentyfikowano dwa przypadki (tożsamych podmiotowo zamówień), gdzie do wykonania mikrobiogazowni został wybrany inny wykonawca niż N., tj. firma E. Sp. z o.o. (która, jak wynika z KRS, prowadzi działalność od marca 2019 r.) i przynajmniej jeden inny beneficjent RPOWP, przy podobnych celach przedsięwzięcia, zrealizował mikrobiogazownię rolniczą opartą na monosubstracie w trybie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. e) ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że rozwiązania zastępcze lub alternatywne nie oznaczają rozwiązań, które są całkowicie zgodne pod względem wszystkich parametrów i funkcjonalności z urządzeniem firmy B. Tym samym, nie było potrzeby powoływania biegłego na okoliczność istnienia rozwiązań alternatywnych lub zastępczych na rynku. Zgodnie z zapisami rozdziału 6.5 pkt 9 Wytycznych kwalifikowalności, spełnienie przesłanek pozwalających na odstąpienie od zastosowania procedury udzielenia zamówienia musi zostać przez Beneficjenta pisemnie uzasadnione. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Z dokumentacji wynika, że strona przeprowadziła postępowanie ofertowe w trybie zasady konkurencyjności, czyli nie znalazła podstaw do udzielenia zamówienia w trybie niekonkurencyjnym. Powoływanie się obecnie na monopol w tamtym czasie i czynienie zarzutu, iż organ nie rozstrzygnął wątpliwości co do istnienia monopolu, a w jej ocenie w sposób obiektywny poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, nie może stanowić o uznaniu prawidłowości działań strony (zamawiającego), tj. uznania naruszeń do jakich doszło w toku postępowania ofertowego za niemające wpływu na wynik postępowania. Skoro strona nie mając pewności, że na rynku istnieje tylko jeden wykonawca mikrobiogazowni rolniczej zdecydowała się skierować zapytanie na rynek w sposób określony w rozdziale 6.5.2 Wytycznych kwalifikowalności, to zobowiązana była przeprowadzić postępowanie zgodnie z zapisami Wytycznych kwalifikowalności, tj. wybrać wykonawcę w warunkach gwarantujących wszystkim uczestnikom rynku równe szanse w ubieganiu się o zamówienie i równe traktowanie. Zarząd Województwa stwierdził zatem, że na gruncie niniejszej sprawy należało uznać, że wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. "innych procedur" (reguł postępowania obowiązujących przy wykorzystaniu środków pomocowych określonych w umowie oraz wytycznych kwalifikowalności, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, składając wniosek i podpisując umowę o dofinansowanie), polegało na nieprawidłowym wykonaniu przez stronę Umowy, albowiem naruszyła ona jej postanowienia, tj. § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 10 ust. 1 i 3 poprzez naruszenie zapisów rozdziału 6.5.2 pkt 9, lit. d) Wytycznych kwalifikowalności w przeprowadzonym postępowaniu ofertowym, a tym samym doszło do obciążenia budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionymi wydatkami, które nie mogły być uznane za kwalifikowalne w Projekcie. Działanie strony sprzeczne z zapisami Umowy jest równoznaczne z wystąpieniem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, co zostało przez organ I instancji dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. W okolicznościach sprawy zaistniała przesłanka do zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając w całości decyzję Zarządu Województwa z dnia 9 września 2025 r. skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania: 1) zasady prawdy obiektywnej - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, iż legalność postępowania beneficjenta można oceniać wyłączenie na datę ogłaszania postępowania konkurencyjnego na wybór wykonawcy bez możliwości weryfikacji prawidłowości procedowania przez beneficjenta a posteriori czyli na etapie postępowania administracyjnego w oparciu o dowody zgromadzone w tym postępowaniu; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 84 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie obowiązku ustalenia, czy w dacie prowadzenia postępowania na wybór wykonawcy istniała realna konkurencja na rynku wykonawców zdolnych do realizacji przedmiotu zamówienia - w szczególności organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ani nie podjął innych czynności zmierzających do obiektywnego rozstrzygnięcia wątpliwości co do istnienia monopolu technologicznego lub wykonawczego; 3) zasady swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a. poprzez bezrefleksyjne odrzucenie opinii instytutów naukowych, bez przedstawienia rzeczowej kontrargumentacji ani dowodu przeciwnego, co skutkowało jednostronnym ustaleniem stanu faktycznego; 4) art. 81a k.p.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania w sytuacji gdy istniały wątpliwości co do istnienia monopolu, a organ tych kwestii jednoznacznie nie wyjaśnił (na co wskazuje użycie sformułowania "nie wiadomo"); 5) art. 9 k.p.a. - przez zaniechanie wyjaśnienia stronie, jakie dowody i w jakim zakresie organ uzna za wystarczające dla wykazania istnienia monopolu technologicznego; 6) art. 8 § 1 k.p.a. - przez zastosowanie korekty w oparciu o taryfikator bez indywidualnej oceny charakteru, wagi i skutków naruszenia; 7) art. 107 § 3 k.p.a. - przez sporządzenie uzasadnienia ogólnikowego, niewyjaśniającego w jaki sposób dokonano oceny wpływu uchybienia na budżet UE, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ właściwe zastosowanie norm proceduralnych mogło skutkować inną decyzją; II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzone przez organ uchybienie stanowi nieprawidłowość indywidualną skutkującą nałożeniem korekty finansowej, tj. przyjęcie, że w kontrolowanym postępowaniu ofertowym doszło do naruszenia mającego szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej; uznanie że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu występuje zawsze, o ile dojdzie do jakiegokolwiek naruszenia prawa przez beneficjenta; uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi każdej stwierdzonej nieprawidłowości oraz szkody w budżecie UE; uznanie, że pomiędzy stwierdzeniem nieprawidłowości, a koniecznością zwrotu kwot pieniężnych zawsze zachodzi związek przyczynowy; 2) art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń; uznanie, że taryfikator korekt stanowiący załącznik do rozporządzenia o korektach jest podstawą do nakładania korekt w razie stwierdzenia uchybień, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek analizy z punktu widzenia definicji nieprawidłowości indywidualnej oraz oceny wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń czyli uznanie, że każde potencjalne naruszenie regulacji w zakresie postępowania ofertowego musi prowadzić do nałożenia korekt finansowych; niezastosowanie płynącej z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 zasady proporcjonalności; 3) art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 9 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaszły podstawy do nałożenia na skarżącego korekty finansowej w sytuacji, kiedy nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, które to uchybienia miały wpływ na wynik postępowania; 4) art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (zasada proporcjonalności) w zw. z art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 - przez nałożenie sankcji finansowej niewspółmiernej do wagi i skutków uchybienia oraz bez wykazania związku przyczynowego z (choćby potencjalnym) uszczerbkiem dla budżetu UE. Wskazując na powyższe, działająca w imieniu skarżącego pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 13 stycznia 2026 r. pełnomocnik skarżącego podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wskazując, że w innych projektach dotyczących identycznych pod względem technicznym i technologicznym biogazowni dostarczonych przez tego samego wykonawcę organ nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieprawidłowości, a w konsekwencji koniecznością pomniejszenia dofinansowania. Przy piśmie z dnia 20 stycznia 2026 r. organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i przedstawił wyjaśnienia dotyczące powodów odstąpienia od nałożenia korekty wobec innych beneficjentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. prawo zamówień publicznych, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. To umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Oznacza to, że o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2025 r., I GSK 338/21, LEX nr 3850350 i przywołane tam orzecznictwo). Zgodnie z § 2 ust. 1 Umowy o dofinansowanie projektu jaką skarżący zawarł z Województwem, Umowa określa szczegółowe zasady, tryb i warunki, na jakich dokonywane będzie przekazywanie, wykorzystanie i rozliczenie dofinansowania oraz rozliczenie wydatków kwalifikowalnych poniesionych przez Beneficjenta na realizację Projektu określonego szczegółowo we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik do Umowy oraz inne prawa i obowiązki Stron Umowy. Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Umowy, Beneficjent zobowiązany jest w szczególności: do przestrzegania prawa unijnego oraz krajowego, obowiązujących Wytycznych (w tym Wytyczne kwalifikowalności) i postanowień Umowy; realizacji Projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową jego realizację. W myśl § 10 ust. 3 Umowy, Beneficjent udzielający zamówień, do których nie stosuje się ustawy Prawo zamówień publicznych, zobowiązany jest zawierać umowy z wykonawcami, zgodnie z zasadą konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych kwalifikowalności, chyba, że przepisu szczególne wymagają innego trybu i formy zawarcia umowy. Przepisy § 10 ust. 5-7 Umowy stanowią, że w przypadku naruszenia przez Beneficjenta warunków i procedur postępowania o udzielenie zamówienia Instytucja Zarządzająca dokonuje korekty finansowej lub pomniejszenia wydatków poniesionych nieprawidłowo. Wartość korekty finansowej lub pomniejszenia może zostać obniżona, jeżeli anulowanie całości współfinansowania UE lub całości wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach zamówienia jest niewspółmierne do charakteru i wagi nieprawidłowości (ust. 5). Obniżanie wartości korekt finansowych i wydatków poniesionych nieprawidłowo oraz stosowanie stawek procentowych w procesie obniżania wartości korekt finansowych i wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień odbywa się na zasadach określonych rozporządzeniem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 13 Ustawy wdrożeniowej (ust. 6). Warunki obniżania wartości korekt finansowych i wydatków poniesionych nieprawidłowo oraz stosowania stawek procentowych w procesie obniżania wartości korekt finansowych i wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień mają zastosowanie do naruszeń procedur zawierania umów, które wystąpiły lub zostały wykryte zarówno po, jak i przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu (ust. 7). Wytyczne kwalifikowalności w rozdziale 6.5.2 określają reguły udzielenia zamówienia w ramach projektu przez beneficjenta zgodnie z zasadą konkurencyjności. W pkt 9 lit. d tego rozdziału przewidziano, że kryteria oceny ofert składanych w ramach postępowania o udzielenie zamówienia są formułowane w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, przy czym kryteria oceny ofert nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, a w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej oraz doświadczenia. Zakaz ten nie dotyczy zamówień na usługi społeczne i innych szczególnych usług oraz zamówień o charakterze niepriorytetowym w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa. Skarżący przeprowadził postępowanie ofertowe z zastosowaniem zasady konkurencyjności, o której mowa w rozdziale 6.5.2 Wytycznych. W zapytaniu ofertowym w części dotyczącej kryteriów oceny ofert oświadczył, że dokona oceny ważnych ofert na podstawie kryterium ceny (waga 60 punktów) oraz kryterium ilości zainstalowanych przez wykonawcę monosubstratowych mikrobiogazowni rolniczych na gnojownicę (40 punktów), wskazując w opisie sposobu dokonywanej oceny, że za każdą zainstalowaną przez wykonawcę monosubstratową mikrobiogazownię rolniczą na gnojowicę przyznane będą 2 punkty, maksymalnie 40 punktów. W odpowiedzi na to zapytanie ofertowe wpłynęła jedna oferta od wykonawcy N. Sp. z o.o. we W., z którym skarżący zawarł 16 stycznia 2023 r. umowę. W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że doszło do naruszenia przez skarżącego procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. zapisów umowy o dofinansowanie oraz regulacji w zakresie udzielania zamówień w ramach projektów realizowanych ze środków publicznych, tj. zapisów rozdziału 6.5.2 pkt 9 lit. d) Wytycznych kwalifikowalności, poprzez zastosowanie w ramach kryteriów oceny ofert wymogu odnoszącego się do właściwości wykonawcy - jego doświadczenia (ilości zrealizowanych mikrobiogazowni rolniczych, która to ilość była odpowiednio punktowana, tj. 2 pkt za każdą mikrobiogazownię, maksymalnie 40 pkt). Doświadczenie wykonawcy może być uwzględnione jako jeden z warunków dopuszczenia do udziału w postępowaniu ofertowym, natomiast kryteria oceny ofert dopuszczonych powinny dotyczyć przedmiotu zamówienia. Nie można podzielić zapatrywania, że kwestionowane przez organ kryterium nie mogło odstraszać potencjalnych wykonawców, skoro nie było warunkiem udziału w postępowaniu – jak wskazuje skarżący, każdy wykonawca mógł przystąpić do postępowania i zrównoważyć brak doświadczenia niższą ceną. Sąd podziela pogląd organu, że przy nieprawidłowo ustalonym jednym z kryteriów oceny ofert - kryterium związanym z doświadczeniem wykonawcy -zamawiający niejako wymuszałby na potencjalnym wykonawcy zdolnym do wykonania zamówienia, który nie legitymowałby się doświadczeniem odpowiadającym maksymalnej możliwej do uzyskania punktacji za każdą zainstalowaną przez wykonawcę monosubstratową mikrogazownię rolniczą, znaczne zaniżenie ceny w ramach drugiego kryterium oceny ofert. Prawdą jest, że mechanizm konkurencyjny nie oznacza, że każdy musi wygrać. Mechanizm ten został jednak nadwyrężony poprzez sformułowanie w zapytaniu ofertowym kryterium oceny oferty, odnoszącego się do ilości wykonanych robót/usług, co naruszało uczciwą konkurencję i nie zapewniło równego traktowania wykonawców zdolnych do realizacji danego zamówienia, premiując tych, którzy wykazują się obiektywnie dużym doświadczeniem w danym zakresie, a więc stawiając najbardziej doświadczonych wykonawców na rynku w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do wykonawców legitymujących się mniejszym doświadczeniem. Wprowadzenie opisanych wymagań w ramach kryterium oceny ofert mogło być jednocześnie wymaganiem odstraszającym lub zniechęcającym potencjalnych oferentów. Przy czym oszacowanie ilości potencjalnych wykonawców, którzy zrezygnowali ze składnia ofert nie jest możliwe. Fakt, że w postępowaniu wpłynęła tylko jedna oferta nie oznacza zatem, że brak było efektu odstraszającego. Podobnie, okoliczność ta nie świadczy, że istniał monopol na rynku wykonawców (szerzej na ten temat w dalszej części uzasadnienia). Pamiętać należy, że to na zamawiającym ciąży obowiązek przygotowania i przeprowadzenia postępowania ofertowego w sposób zapewniający zachowanie zasady konkurencyjności, a więc taki, który nie będzie stwarzać określonej grupie wykonawców uprzywilejowanej pozycji stawiając ich w zdecydowanie lepszej sytuacji w porównaniu do konkurencyjnych wykonawców. Ustanowiony przez skarżącego jako kryterium oceny ofert wymóg dotyczący doświadczenia wykonawcy (ilość zrealizowanych inwestycji) eliminuje z grona potencjalnych wykonawców podmioty, które nie mają doświadczenia w zakresie realizacji tego typu zamówień. Jak słusznie zdiagnozował organ narusza to zapisy rozdziału 6.5.2 pkt 9 lit. d) Wytycznych kwalifikowalności. W skardze strona w zasadzie przyznaje, że kryteria oceny ofert winny się odnosić do przedmiotu zamówienia, a nie właściwości wykonawcy i przyjmuje zasadność zakwestionowania przez organ legalność przewidzianego w postępowaniu ofertowym kryterium pozacenowego - doświadczenia wykonawcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że aspekt ten może być przewidziany przez zamawiającego i weryfikowany jedynie jako warunek udziału w postępowaniu, nie zaś w przypadku formułowania kryteriów oceny ofert. Niemniej autorka skargi twierdzi, że uchybienie miało charakter formalny, nie wywoływało szkody w budżecie unijnym, a nadto postępowanie konkurencyjne przeprowadzono niejako nadmiarowo, ponieważ z uwagi na monopol wybrany wykonawca był jedynym podmiotem mogącym zrealizować przedmiotowe zamówienie. W istocie zatem strona skarżąca osią sporu obejmuje kwestię istnienia (bądź braku) realnej konkurencji na rynku wykonawców zdolnych do realizacji przedmiotowego zamówienia, co w konsekwencji ma się przełożyć na argument forsowany w skardze, że doszło do uchybień proceduralnych nie mających nawet potencjalnego wpływu na budżet Unii Europejskiej. Twierdzeń tych sąd nie uznał jednak za zasługujących na uwzględnienie. Skarżący oczekuje wykazania przez organ, że na rynku istniały podmioty oferujące rozwiązania technologicznie równoważne wobec instalacji będącej przedmiotem zamówienia skarżącego, które zrezygnowały z udziału w postępowaniu z powodu zakwestionowanego kryterium. Utrzymuje przy tym, że w toku postępowania administracyjnego przedłożył obszerne i spójne dowody potwierdzające obiektywny brak konkurencji technologicznej. W rozdziale 6.5 pkt 7 Wytycznych kwalifikowalności przewidziano możliwość niestosowania procedur określonych w sekcjach 6.5.1 i 6.5.2 przy udzielaniu zamówień w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków, na który powołuje się skarżący jest okoliczność, że zamówienie może być zrealizowane tylko przez jednego wykonawcę z jednego z następujących powodów: i. brak konkurencji ze względów technicznych o obiektywnym charakterze, tzn. istnieje tylko jeden wykonawca, który jako jedyny może zrealizować zamówienie, ii. przedmiot zamówienia jest objęty ochroną praw wyłącznych, w tym praw własności intelektualnej, tzn. istnieje tylko jeden wykonawca, który ma wyłączne prawo do dysponowania przedmiotem zamówienia, a prawo to podlega ochronie ustawowej. Powyższe wyłączenie może być zastosowane, o ile nie istnieje rozwiązanie alternatywne lub zastępcze, a brak konkurencji nie jest wynikiem sztucznego zawężania parametrów zamówienia (zob. rozdział 6.5 pkt 7 lit. b tiret i) oraz tiret ii). Zgodnie z rozdziałem 6.5 pkt 9 Wytycznych kwalifikowalności, spełnienie przesłanek z pkt 7 i 8 musi być pisemnie uzasadnione. Tymczasem skarżący przeprowadził postępowanie ofertowe w trybie zasady konkurencyjności, czyli nie znalazł podstaw do udzielenia zamówienia w trybie niekonkurencyjnym, co oznacza, że nie uznał, że istnieje monopol w zakresie wykonania założonego zadania. Jeżeli zaś zdecydował się przeprowadzić takie postępowanie ofertowe, to z wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi. Argument, że postępowanie konkurencyjne przeprowadzono niejako nadmiarowo nie może odnieść pożądanego skutku. W tym zakresie strona formułuje zarzut, że to organ na etapie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinasowania ma obowiązek zbadać kwestię istnienia monopolu. Zarzuca też, że organ zdyskredytował materiał dowodowy w postaci prywatnych opinii instytutów naukowych bez rzeczowej, merytorycznej argumentacji. Przypomnienia zatem wymaga, że w świetle cytowanych zapisów Wytycznych kwalifikowalności, to zamawiający powinien udowodnić, iż w danym miejscu i czasie na rynku występuje monopol lub specyficzne cechy zamówienia, co powoduje, że jest tylko jeden, z góry znany wykonawca zdolny do jego zrealizowania i nie istnieją rozwiązania alternatywne lub zastępcze (przy czym sytuacja ta powinna mieć charakter trwały i obiektywny), a brak konkurencji nie jest wynikiem sztucznego zawężania parametrów zamówienia, co pozwala jej na odstąpienie od zasady konkurencyjności i skierowanie zapytania ofertowego do konkretnego wykonawcy. Powoływanie się w trakcie postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania na istnienie monopolu w czasie, gdy zamawiający przeprowadził postępowanie ofertowe z naruszeniem Wytycznych kwalifikowalności, nie zwalnia strony z obowiązku dowodzenia tej okoliczności i nie oznacza całkowitego przerzucenia ciężaru dowodu na organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania. W innym przypadku zapisy rozdziału 6.5 pkt 7 byłyby zapisami martwymi, w łatwy sposób obchodzonymi przez beneficjentów środków publicznych, którzy – raz przeprowadzają tryb konkurencyjny postępowania ofertowego co do określonego zamówienia, a w razie stwierdzenia przez Instytucję Zarządzającą naruszenia regulacji obowiązujących w tym zakresie – odwołują się do wyjątkowych regulacji umożliwiających nie stosowanie zasady konkurencyjności, przerzucając na organ ciężar wykazania spełnienia przesłanek ku temu. Wobec treści Wytycznych kwalifikowalności takie działanie nie zasługuje na aprobatę. Skarżący podjął próbę wykazania istnienia monopolu, która jednak w ocenie sądu nie może odnieść pożądanego przez niego skutku. Organ również przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie, odniósł się do dowodów i argumentów zaprezentowanych przez skarżącego i podał powody uzasadniające stanowisko o braku monopolu w czasie kiedy przeprowadzone było postępowanie ofertowe na mikrobiogazownię rolniczą (w grudniu 2022 r.). Na uwagę zasługuje, że w ramach realizacji RPOWP zidentyfikowano dwa przypadki (tożsamych podmiotowo zamówień), gdzie do wykonania mikrobiogazowni został wybrany inny wykonawca niż N., tj. firma E. sp. z o.o. (która, jak wynika z KRS, prowadzi działalność od marca 2019 r.) i przynajmniej jeden inny beneficjent RPOWP, przy podobnych celach przedsięwzięcia, zrealizował mikrobiogazownię rolniczą opartą na monosubstracie w trybie art. 29 ust. 3 pkt 3, lit. e) ustawy Prawo budowlane. Organ ustalił więc, że w dacie postępowania dotyczącego wyboru wykonawcy istniała realna konkurencja na rynku. Również sam skarżący (jego pełnomocnik) miał świadomość realizacji przez e-stado sp. z o.o. trzech innych projektów dofinansowanych z RPOWP (pismo z 16 września 2024 r.). Jednocześnie kwestionował rozwiązania proponowane przez tych beneficjentów, nie zauważając jednak, że dokumentacja konkursowa, w tym regulaminu naboru nie przewidywała ograniczeń co do technologii budowy mikrobiogazowni (nie były stawiane wymogi w zakresie pozwolenia na budowę ani technologii wykonania, w tym technologia B.). To beneficjent decydował o sposobie realizacji inwestycji. Jak wskazał organ, projekty wykonawcą których była firma e-stado sp. z o.o. zostały zrealizowane prawidłowo. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego organ rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do dowodów, na które strona powołała się w toku postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania. W szczególności organ I instancji na stronie 10-11 decyzji dokonał analizy pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 maja 2024 r., wskazał też na konkluzje płynące z pisma ITP-PIB z 2 sierpnia 2023 r. (oprócz firmy B. oraz N., sześć innych firm posiada w swojej ofercie rynkowej projektowanie i wykonawstwo mikrobiogazowni rolniczych), podkreślił ponadto, że rozwiązania zastępcze lub alternatywne nie oznaczają rozwiązań, które są całkowicie zgodne pod względem wszystkich parametrów i funkcjonalności z urządzeniem firmy B.. Z dokumentacji postępowania ofertowego nie wynika przy tym, aby mikrobiogazownia rolnicza miała spełniać dokładnie wszystkie wymogi techniczne odpowiadające technologii opisanej w opinii IMP PAN. Skoro przynajmniej jeden inny beneficjent RPOWP, przy podobnych celach przedsięwzięcia, zrealizował mikrobiogazownię rolniczą opartą na monosubstracie w trybie art. 29 ust. 3 pkt 3, lit. e) ustawy Prawo budowlane, przy zastosowaniu innych rozwiązań technologicznych, w której produkowana jest energia z biogazu pochodzącego wyłącznie z gnojownicy, to nie można wykluczyć istnienia rozwiązań alternatywnych lub zastępczych, jakie mogłyby być zaoferowane zamawiającemu. Sąd doszedł zatem do wniosku, że decyzja nie narusza przepisów postępowania, eksponowanych przez skarżącego w skardze i piśmie ją uzupełniającym. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Organ oceniał, czy doszło do naruszenia procedur, jaki charakter miało to naruszenie i wpływ na szkodę budżetową. Moment przeprowadzania postępowania konkursowego w sprawie wyboru wykonawcy ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny istnienia w tym czasie monopolu uzasadniającego odstępstwo od zasady konkurencyjności. Organy oceniły ten aspekt, uwzględniając dowody oferowane przez skarżącego oraz przeprowadzając własne postępowanie. Wyniki tej oceny zostały rzetelnie opisane w decyzjach wydanych w obu instancjach. Ustalone okoliczności wynikają z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie było zatem potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który miałby rozstrzygnąć spór co do tego czy wybrany w postępowaniu konkurencyjnym wykonawca jest jedynym wykonawcą, który mógł wykonać zamówienie. Ocena zebranego materiału dowodowego odbyła się z poszanowaniem reguły wynikające z art. 80 k.p.a. Na uwagę zasługuje, że aby zasada swobodnej oceny dowodów nie przekształciła się w ocenę dowolną, organ jest normatywnie związany wieloma dyrektywami ogólnymi postępowania podatkowego. Musi przede wszystkim opierać się na wszechstronnie zebranym i ocenionym materiale dowodowym (koncentracja materiału dowodowego oraz jego ocena w kontekście analizy przesłanek norm prawa materialnego). Wyniki rozpatrzenia dowodów, dające obraz stanu faktycznego, powinny być przekonująco umotywowane i znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, obrazując proces myślowy, który doprowadził do podjęcia określonych ustaleń i w konsekwencji wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wszystkimi tymi elementami charakteryzuje się skarżona decyzja. Sąd nie zgadza się ponadto z zarzutem naruszenia art. 81a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (§ 1 ). Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich; 2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów; 3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (§ 2 ). Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (zob. np. Wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., II GSK 1483/24, LEX nr 3828576). Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (por. Wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., III OSK 630/23, LEX nr 3789627). Z akt sprawy nie wynika, aby ujawniły się "niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego". W świetle dokumentacji zgromadzonej w bazie konkurencyjności oraz z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy organ miał podstawy do oceny, że możliwa była realizacja projektu skarżącego przez podmiot inny niż N. Sp. z o.o. tj. firmę E. sp. z o.o. Poza tym regulacje Wytycznych kwalifikowalności nakładają na beneficjentów obowiązek pisemnego uzasadnienia niestosowania procedur konkurencji w przypadku o jakim mowa w niniejszej sprawie, tj. określonym rozdziale 6.5 pkt 7 lit. b tiret i) oraz tiret ii). Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. stawiane w kontekście zastosowania korekty w oparciu o taryfikator bez indywidualnej oceny charakteru, wagi i skutków naruszenia (o czym mowa będzie później) oraz w kontekście nie dopatrzenia przez organ w innych projektach dotyczących identycznych pod względem technicznym i technologicznym biogazowni dostarczonych przez tego samego wykonawcę naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieprawidłowości, a w konsekwencji koniecznością pomniejszenia dofinansowania. Zarzut nierównego traktowania beneficjentów realizujących analogiczne projekty w ramach tego samego programu operacyjnego nie jest zasadny. W odpowiedzi na ten zarzut organ wyczerpująco udokumentował, że w zakresie projektów dotyczących mikrobiogazowni realizowanych przez innych beneficjentów odstąpiono od nałożonej korekty (100%) z uwagi na istnienie w dacie zawarcia umowy z N. Sp. z o.o. (lata 2019-2020) monopolu na rynku biogazowni (blisko trzy lata wstecz od daty wszczęcia postępowania przez skarżącego). Uznając za miarodajną opinię Instytutu Maszyn Przepływowych PAN w zakresie istnienia monopolu na rynku mikrobiogazowni w latach 2019-2020 organ uznał, że beneficjenci mieli prawo skorzystać z zakupu urządzenia od N. Sp. z o.o. w trybie przewidzianym w pkt 6.5 pkt 8 lit. b tiret i) oraz ii) obowiązujących w dniu zakupu urządzenia Wytycznych kwalifikowalności (Wytyczne z dnia 19 lipca 2017 r.). W zakresie projektu skarżącego organ wykazał natomiast, iż w czasie kiedy było prowadzone postępowanie ofertowe monopol na rynku mikrobiogazowni już nie istniał. Organ wyjaśnił, że mikrobiogazownie dla innych beneficjentów (ogłoszenia opublikowane w Bazie konkurencyjności w styczniu, marcu i czerwcu 2023 r.) zrealizowała firma E. sp. z o.o. Pomimo że dokumentację projektową innych beneficjentów przygotował w tym samym czasie ten sam podmiot, który był pełnomocnikiem skarżącego, beneficjenci ci wyłonili innego niż N. wykonawcę. Oznacza to, że na rynku mikrobiogazowni istniała już konkurencja. Skarżący wiedział o tym i dlatego zastosował w prowadzonym przez siebie postępowaniu tryb konkurencyjny (ogłoszenie opublikowane w Bazie konkurencyjności w dniu 16 grudnia 2022 r.). Sąd zgadza się z organem, że to zaakceptowanie sposobu postępowania proponowanego przez skarżącego i preferowanie oraz dopuszczenie do monopolu w realizacji mikrobiogazowni przez N. Sp. z o.o. (jako dystrybutora urządzeń B.) skutkowałoby ograniczeniem konkurencji i nierównym traktowaniem wykonawców. Organ natomiast temu zapobiegł. Przechodząc do oceny zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego sąd podkreśla, że opisane w decyzji naruszenie stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Zgodnie z tym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Do definicji tej odsyła art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 - dalej: "ustawa wdrożeniowa"). Dla ustalenia, czy mamy do czynienia z nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 nie jest konieczne wykazanie przez organ, że w budżecie Unii rzeczywiście wystąpiła określona szkoda lub mogła wystąpić z dużym prawdopodobieństwem. Przepis art. 2 pkt 36 za nieprawidłowość uznaje jakiekolwiek naruszenia prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego. Nie uzależnia zatem uznania konkretnego naruszenia prawa za nieprawidłowość od rodzaju naruszonego przepisu lub przepisów, wagi naruszenia, liczby naruszonych przepisów, ani też charakteru działania podmiotu, które spowodowało naruszenie przepisów. Wystarczy wykazanie, że określone naruszenie prawa mogłoby spowodować szkodę. Omawiany przepis ma na celu zapobieżenie nieprawidłowemu wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na projekty finansowane z funduszy unijnych. Dlatego obejmuje także szkodę potencjalną (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 405/22). Szkoda nie musi być zatem konkretną stratą finansową, a do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie powstania szkody (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 91/21). W wyroku z dnia 4 października 2024 r. w sprawie C-175/23, w tezach nr 24 - 28 i 33, TSUE podkreślił, że pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa Unii lub prawa krajowego dotyczącego stosowania tego przepisu, wynikające z działania albo zaniechania podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania z tego budżetu nieuzasadnionego wydatku. Istnienie takiej nieprawidłowości wymaga zatem spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie naruszenia mającego zastosowanie prawa, działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego leżącego u podstaw tego naruszenia oraz rzeczywistej albo potencjalnej szkody w budżecie Unii (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2025 r., I GSK 288/23, LEX nr 4018445 wraz z przywołanymi tam judykatami). Zgodnie z art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013, odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć (ust. 1). Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu (ust. 2). We wspomnianej ustawie wdrożeniowej przewidziano, że wartość korekty finansowej wynikającej ze stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej jest równa kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE (art. 24 ust. 5). Wartość korekty finansowej, o której mowa w ust. 5, albo wartość wydatków poniesionych nieprawidłowo, stanowiąca pomniejszenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, mogą zostać obniżone, jeżeli Komisja Europejska określi możliwość obniżania tych wartości (art. 24 ust. 6). W przypadku gdy kwoty nieprawidłowo poniesionych wydatków nie można określić, wartość korekty finansowej ustala się, z uwzględnieniem ust. 6 i przepisów wydanych na podstawie ust. 13, zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego (art. 24 ust. 7). W art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej, Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków obniżania wartości korekt finansowych, o których mowa w ust. 5, oraz wartości wydatków poniesionych nieprawidłowo, stanowiących pomniejszenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, a także ich stawki procentowe, mając na względzie charakter i wagę nieprawidłowości, ich skutki finansowe, a także stanowisko Komisji Europejskiej, o którym mowa w ust. 6. Korzystając z tej delegacji ustawowej wydane zostało cyt. już rozporządzenie w sprawie korekt, które stanowiło podstawę rozstrzygania w tej sprawie przez organ, po zasadnym stwierdzeniu, że doszło do naruszenia procedur określonych w umowie o dofinansowanie, co niewątpliwie stanowi nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Organ oceniając konsekwencję ujawnionego naruszenia trafnie wskazał, że nie można wykluczyć, iż ustanowienie pozacenowego kryterium oceny ofert odnoszącego się wprost do właściwości wykonawcy, mogło spowodować, że potencjalnie zainteresowany zamówieniem wykonawca, zdolny do należytego zrealizowania przedmiotu zamówienia, mając świadomość wagi danego kryterium zrezygnował z udziału w postępowaniu, gdyż nie był w stanie na równych zasadach konkurować z innymi wykonawcami, przez co nie złożył oferty, która mogłaby być korzystniejsza cenowo od oferty wybranej. Wykazano zatem, że na skutek stwierdzonego naruszenia mogłoby dojść do powstania szkody (szkoda potencjalna). Uwzględniono przy tym charakter stwierdzonej nieprawidłowości, opierając się w tym zakresie na załączniku do ww. rozporządzenia w sprawie korekt. Ocena wagi i charakteru naruszenia została dokonana przez prawodawcę, który przyjął, że w przypadku naruszenia stwierdzonego w sprawie stosuje się korektę w wysokości 10% (poz. 11 załącznika). Organ uzasadnił jednocześnie brak możliwości obniżenia tej stawki do 5% z uwagi na niezapewnienie minimalnego poziomu konkurencji. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt II petitum skargi. Organ prawidłowo zastosował art. 207 ust. 1 pkt 2 i 9 u.f.p. uznając, że w realiach tej sprawy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, strona wydatkowała bowiem środki uzyskane na finansowanie projektu z naruszeniem procedur, które spowodowało zaistnienie potencjalnej szkody w budżecie Unii skutkując jednocześnie obowiązkiem nałożenia korekty finansowej. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów prawa, które to naruszenie mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczność sprawy. Uzasadnienie decyzji jest jasne i logiczne, skrupulatnie opisany został w nim ustalony stan faktyczny, omówione zostały przepisy mające zastosowanie w sprawie, a także dokonano przedstawienia toku myślowego uzasadniającego ich zastosowanie. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935).