I SA/Bk 528/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Justyna Siemieniako, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 17 października 2025 r. nr WG-III.3150.17.2023.BP/18 w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na drogowym przejściu granicznym za miesiąc lipiec 2024 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 17 października 2025 r. nr WG-III.3150.17.2023.BP/18, Wojewoda Podlaski odmówił W. S. przyznania rekompensaty z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na drogowym przejściu granicznym K. – B. za miesiąc lipiec 2024 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 16b ust. 1,5, 6 pkt 2 lit. a i ust. 14 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 184, dalej również jako: "ustawa"), w związku z rozporządzeniem Wojewody Podlaskiego nr 4/2024 z dnia 13 maja 2024 r. w sprawie przyznania prawa do ubiegania się o rekompensatę z budżetu państwa w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściach granicznych w województwie podlaskim (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z dnia 14 maja 2024 r. poz. 2538) oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2028). Organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 14 listopada 2024 r. skarżący – na podstawie art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej – wystąpił o przyznanie rekompensaty w związku z czasowym zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym K. – B. za miesiąc lipiec 2024 r. Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia 26 listopada 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 2 stycznia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 591/25 uchylił postanowienia wydane w obu instancjach. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ wskazał, że wnioskodawca wyczerpał ustawowy limit liczby przyznanych rekompensat, jednakże Wojewoda Podlaski, działając na podstawie art. 16b ust. 9 ustawy, rozporządzeniem nr 4/2024 z dnia 13 maja 2024 r. przyznał prawo do ubiegania się o rekompensatę z budżetu państwa w związku z zarządzeniem przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściach granicznych w województwie podlaskim w wymiarze wyższym niż określony w art. 16b ust. 7 ustawy. Wojewoda wyjaśnił, że wnioskodawca wybrał sposób liczenia wysokości rekompensaty w oparciu o art. 16b ust. 6 pkt 2 lit. a ustawy, wskazując, iż zgłosił do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych trzech pracowników. Jednocześnie oświadczył we wniosku, że wskazani ubezpieczeni pozostawali w tych ubezpieczeniach w ostatnim dniu miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata, oraz wykonywali umowy będące podstawą zgłoszenia do ubezpieczenia na terenie gminy K., w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch. Wysokość rekompensaty, ustalonej podstawie art. 16b ust. 6 pkt 2 lit. a ustawy, za miesiąc lipiec 2024 r. wyniosłaby 12.900,00 zł. Organ wskazał jednak, że stosownie do art. 16b ust. 5 pkt 1 ustawy rekompensata przysługuje płatnikowi składek, który na dzień złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 10, nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytur Pomostowych lub Fundusz Solidarnościowy, chyba że ten płatnik składek zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności Analizując treść przepisu art. 16b ust. 5 pkt 1 ustawy organ doszedł do wniosku, że bez znaczenia pozostaje fakt, że wnioskodawca w okresie wskazanym we wniosku, tj. miesiącu lipcu 2024 r., nie zalegał jako płatnik składek w regulowaniu zobowiązań podatkowych, czy też zobowiązań wynikających ze składek. Na dzień składania wniosku skarżący również nie zalegał z ww. płatnościami, bowiem nie był już płatnikiem składek, co wprost wynika z dołączonego do wniosku zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku. W ocenie Wojewody decydujące znaczenie ma nie miesiąc, za który ma być przyznana rekompensata, a dzień złożenia wniosku (w niniejszej sprawie jest to 14 listopada 2024 r.). Wojewoda stwierdził, że rekompensata może być przyznana płatnikowi składek, który prowadzi działalność na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono fuch oraz na dzień złożenia wniosku nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytur Pomostowych lub Fundusz Solidarnościowy. Z literalnego brzmienia przepisu art. 16b ust. 5 pkt 1 ustawy wynika, że opisane w nim warunki muszą być spełnione na dzień złożenia wniosku, a zatem w dniu składania wniosku wnioskodawca musi być płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 350 z późn. zm.) i nie zalegać z płatnościami, o których mowa przedmiotowym przepisie. Zgodnie natomiast z wpisem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wnioskodawca w dniu 31 sierpnia 2024 r. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gastronomii, zatem na dzień złożenia wniosku nie prowadził działalności gospodarczej, a zatem nie był płatnikiem składek w rozumieniu ww. ustawy. Wojewoda zauważył ponadto, że wprowadzone ustawą z dnia 26 maja 2023 r. o pomocy państwa w oszczędzaniu na cele mieszkaniowe (Dz. U z 2024 r. poz. 1704, z późn. zm.) zmiany w ustawie o ochronie granicy państwowej miały na celu finansowe wsparcie przedsiębiorców (płatników składek) w prowadzeniu przez nich działalności gospodarczej. W momencie zaprzestania wykonywania tejże działalności przyznanie takowego wsparcia mija się z wykładnią celowościową art. 16b ustawy. W związku z powyższym organ stwierdził, że brak jest przesłanek, o których mowa w art. 16b ustawy, do udzielenia wnioskodawcy rekompensaty za miesiąc lipiec 2024 r. w związku z zawieszeniem ruchu na przejściu granicznym K.- B. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył decyzję Wojewody w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne uznanie, jakoby skarżący nie spełniał wymogów formalnych przewidzianych w ww. przepisie, z uwagi na fakt, iż od dnia 31 sierpnia 2024 r., nie prowadzi działalności gospodarczej, w sytuacji, w której skarżący domaga się rekompensaty za okres, w którym był płatnikiem składek prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie gastronomii, nie zalegał i nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych oraz na ubezpieczenie społeczne, a co za tym idzie spełnia wymogi określone w art. 16b ustawy. Wskazując na powyższe autor skargi wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącemu rekompensatę, o której mowa w art. 16b ustawy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania administracyjnego według norm prawem przypisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasady udzielania rekompensaty za czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym uregulowane zostały w art. 16b ustawy o ochronie granicy państwowej. Ustawodawca przewidział, że o rekompensatę, w myśl art. 16b ust. 1 ustawy, będą mogli ubiegać się płatnicy składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, niebędący jednostką budżetową lub samorządowym zakładem budżetowym, prowadzący działalność gospodarczą w zakresie gastronomii, wymiany walut, sprzedaży detalicznej towarów w sklepach, na straganach i targowiskach, świadczenia usług hotelarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, lub działalności agenta celnego, oraz rolnicy w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników świadczący usługi hotelarskie w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - którzy prowadzą działalność gospodarczą w tym zakresie lub świadczą te usługi hotelarskie na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, i którzy spełniają warunki określone w ust. 3 i 4. W art. 16b ust. 3-5 ustawy określone zostały warunki, jakie spełnić musi podmiot ubiegający się o rekompensatę. W przypadku płatnika składek jest to zgłoszenie siebie jako płatnika składek oraz co najmniej jednej osoby do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w terminie do ostatniego dnia kwartału bezpośrednio poprzedzającego kwartał, w którym nastąpiło czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. Jak stanowi ust. 4 pkt 1 ustawy, rekompensata przysługuje, jeżeli przychód z działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu kalendarzowym, w którym obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust. 1, na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, był niższy o co najmniej 25% w stosunku do przychodu uzyskanego w tej gminie w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających ten miesiąc albo w analogicznym miesiącu kalendarzowym ostatniego roku, w którym ruch na tym przejściu granicznym nie był czasowo zawieszony oraz na obszarze gminy, w której położone jest to przejście graniczne, nie obowiązywał zakaz, o którym mowa w art. 12a ust. 1, oraz na obszarze tej gminy nie obowiązywał stan wyjątkowy - w przypadku płatnika składek. Ponadto, stosownie do art. 16b ust. 5 pkt 1, rekompensata przysługuje płatnikowi składek, który na dzień złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 10, nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytur Pomostowych lub Fundusz Solidarnościowy, chyba że ten płatnik składek zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności. Stosownie do art. 16b ust. 6 ustawy, rekompensatę ustala się w wysokości: 1) 65% średniego miesięcznego przychodu płatnika składek lub rolnika, uzyskanego z prowadzonej przez niego działalności, o której mowa w ust. 1 pkt 1, lub ze świadczenia usług hotelarskich, o których mowa w ust. 1 pkt 2, na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch, w okresie wybranych 3 z 6 miesięcy kalendarzowych bezpośrednio poprzedzających zawieszenie tego ruchu, albo 2) odpowiadającej kwocie minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207 oraz z 2023 r. poz. 1667), obowiązującego w miesiącu kalendarzowym, za który przysługuje rekompensata, za: a) każdego ubezpieczonego zgłoszonego do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych i pozostającego w tych ubezpieczeniach w ostatnim dniu miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata i wykonującego umowę będącą podstawą zgłoszenia do ubezpieczenia na terenie gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch - w przypadku płatnika składek, b) rolnika, małżonka tego rolnika oraz jego każdego domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, którzy pomagają mu w świadczeniu usług hotelarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, jeżeli podlegają ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w ostatnim dniu miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata. W myśl art. 16b ust. 7 ustawy, rekompensata może być udzielona maksymalnie trzykrotnie w wysokości, o której mowa w ust. 6 pkt 1, oraz maksymalnie dziewięciokrotnie w wysokości, o której mowa w ust. 6 pkt 2. Zgodnie z art. 16b ust. 8 ustawy, rekompensata przysługuje jedynie za miesiące kalendarzowe, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym, o którym mowa w ust. 1. Za ten sam miesiąc kalendarzowy rekompensata przysługuje wyłącznie w jednej wysokości określonej w ust. 6 pkt 1 albo w ust. 6 pkt 2, niemniej wobec treści art. 16b ust. 9, w akcie prawa miejscowego wojewoda może przyznać prawo do ubiegania się o rekompensatę w wymiarze wyższym, niż określony w ust. 7, dla wszystkich rolników, o których mowa w ust. 1, oraz płatników składek, o których mowa w ust. 1 i 2, lub dla ich określonych grup, mając na względzie okres obowiązywania zawieszenia ruchu na przejściu granicznym i jego wpływ na sytuację ekonomiczną płatników składek i rolników. Rekompensata jest udzielana na wniosek płatnika składek lub rolnika składany do wojewody właściwego ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej lub świadczenia usług, o którym mowa w ust. 1, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym upłynął ostatni dzień miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata (art. 16b ust. 10 ustawy). Elementy, które zawiera wniosek wynikają z regulacji zawartej w art. 16b ust. 11-13 ustawy. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytania, czy w dniu składania wniosku o rekompensatę wnioskodawca musi być płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz, czy zaprzestanie prowadzenia działalności uniemożliwia ubieganie się o rekompensatę, za okres, w którym działalność była prowadzona? W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskodawca wyczerpał ustawowy limit liczby przyznanych rekompensat, jednakże Wojewoda Podlaski, działając na podstawie art. 16b ust. 9 ustawy, wydał rozporządzenie, w którym przyznał prawo do ubiegania się o rekompensatę z budżetu państwa w związku z zarządzeniem przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych czasowego zawieszenia ruchu na przejściach granicznych w województwie podlaskim w wymiarze wyższym niż określony w art. 16b ust. 7 ustawy. Dalej organ zauważył, że wnioskodawca wybrał sposób liczenia przez organ wysokości rekompensaty w oparciu o art. 16b ust. 6 pkt 2 lit. a ustawy, wskazując, iż zgłosił do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych trzech pracowników. Jednocześnie oświadczył we wniosku, że wskazani ubezpieczeni pozostawali w tych ubezpieczeniach w ostatnim dniu miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata, oraz wykonywali umowy będące podstawą zgłoszenia do ubezpieczenia na terenie gminy K., w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch. Wojewoda ocenił, że wysokość rekompensaty, ustalonej podstawie art. 16b ust. 6 pkt 2 lit. a ustawy, za miesiąc lipiec 2024 r. wyniosłaby 12.900,00 zł, niemniej stwierdził, że rekompensata może być przyznana płatnikowi składek, który prowadzi działalność na obszarze gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch oraz na dzień złożenia wniosku nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne. Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Emerytur Pomostowych lub Fundusz Solidarnościowy. Zdaniem Wojewody, z literalnego brzmienia przepisu art. 16b ust. 5 pkt 1 wynika, że opisane w nim warunki muszą być spełnione na dzień złożenia wniosku, a zatem w dniu składania wniosku wnioskodawca musi być płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i nie zalegać z płatnościami, o których mowa przedmiotowym przepisie. Z taką wykładnią nie sposób się jednak zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, której sądownictwo administracyjne od dawna daje prymat pierwszeństwa. Jak wskazuje prof. dr hab. M. Zirk-Sadowski, przeszła ona zasadnicze przemiany i nawet na poziomie ideologii została znacznie osłabiona. Doszło do wyraźnej korekty zasady dawania przewagi rezultatom wykładni językowej. Podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, tzn. rozważyliśmy również aspekty systemowe i funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski, Problemy wykładni językowej w prawie administracyjnym, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 224 i 225). W przywołanym opracowaniu autor przytacza liczne przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych akcentując, że najszerzej i bardzo precyzyjnie wspomniane stanowisko zostało wyrażone w uchwale NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na ugruntowane w teorii prawa stanowisko, iż "większość normatywnych teorii wykładni, nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, postuluje sprawdzenie przez inne rodzaje wykładni" - J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401. NSA wskazał też, że w nowszym piśmiennictwie z zakresu teorii prawa, przyjmuje się, że jedną z najważniejszych, a zarazem budzących wiele kontrowersji reguł wykładni jest reguła dar a non sunt interpretanda (L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63). Autor ten podkreśla, że zdaniem wielu przedstawicieli nauki wykładni wymaga każdy tekst niezależnie od tego czy jest, czy też nie jest jasny. Przepis jasny, może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo, że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być "stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie" (L. Morawski, op. cit, s. 65; por. też E. Łętowska, Kilka uwag o praktycznej wykładni, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 2002, nr 1, s. 54). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. NSA nawiązał również do problematyki kolejności stosowania dyrektyw wykładni prawa, będącej przedmiotem rozważań M. Zielińskiego (Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6, s. 3 i n.), który zwraca uwagę na fakt, że kolejność stosowania tych dyrektyw nie wywoływała nigdy wątpliwości - najpierw stosuje się dyrektywy językowe, następnie systemowe i wreszcie funkcjonalne (celowościowe). Jednak aż do roku 1997 traktowano jednoznaczność językową jako nieprzekraczalną granicę wykładni, poza którą nie można było wyjść przez odwołanie się do dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Od 2000 r. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego można było odnotować tendencje do kontynuowania wykładni, mimo pozornej jednoznaczności językowej, po to, aby wzmocnić rezultaty wykładni. Od 2003 r. takie podejście do wykładni, ma w ocenie M. Zielińskiego, postać dominującą. Wedle tej dominującej tendencji, należy: po pierwsze kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej; po drugie w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Zastosowanie tej procedury wymaga jednak szczególnej ostrożności, która ma się przejawiać w niezwykle starannym zrekonstruowaniu i ujawnieniu przywoływanych wartości, a nadto w niedopuszczeniu do jej zastosowania mimo spełnienia wcześniej wskazanych warunków, gdy: 1) treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo; 2) jednoznaczny językowo przepis przyznaje jakimś podmiotom określone kompetencje; 3) jednoznaczny językowo przepis przyznaje uprawnienia obywatelom; 4) jednoznaczny językowo przepis zachowuje w mocy przepis uchylonego aktu; 5) jednoznaczny językowo przepis modyfikuje przepis centralny (M. Zieliński, op. cit., s. 9). W innej z uchwał Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10). W piśmiennictwie podkreśla się przy tym, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym – jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna. Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładnia prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (zob. M. Zirk-Sadowski, op. cit., s. 227-228 i przywołane tam stanowisko L. Morawskiego). Zaznaczenia wreszcie wymaga, że również w nowszym orzecznictwie kontynuowane jest zapatrywanie, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 1166/15, z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3397/16, z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II FSK 2402/18, z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/19, z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2458/23, z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt II GSK 1024/21). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy sąd zauważa, że wymóg prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej i bycia płatnikiem w dniu złożenia wniosku nie wynika wprost z treści art. 16b ustawy. Wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów, prowadzi wręcz do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Interpretacji prezentowanej przez Wojewodę nie potwierdza wykładnia celowościowa i systemowa wewnętrzna analizowanej regulacji. Organ eksponuje, że zmiany wprowadzone w ustawie o ochronie granicy państwowej miały na celu finansowe wsparcie przedsiębiorców (płatników składek) w prowadzeniu przez nich działalności gospodarczej. Wojewoda traci jednak z pola widzenia, jaki charakter i formę pomocy/wsparcia przewidział ustawodawca w art. 16b. Otóż mamy do czynienia z rekompensatą za czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym. Celem ustawy jest niewątpliwie wsparcie finansowe przedsiębiorców, niemniej istotna jest forma tego wsparcia. Według Słownika Witolda Doroszewskiego, rekompensata to wynagrodzenie, w szczególności poniesionych strat, wyrównanie szkód, wynagrodzenie krzywd (https://sjp.pwn.pl/doroszewski/rekompensata;5489468.html). Wsparcie, o którym mowa w art. 16b nie dotyczy zatem bieżącego dotowania, subsydiowania określonej działalności, lecz wynagrodzenia strat poniesionych w okresie czasowego zawieszenia ruchu na przejściu granicznym. Wobec tego bezpodstawne są argumenty organu, że w momencie zaprzestania wykonywania działalności przyznanie takowego wsparcia mija się z wykładnią celowościową art. 16b ustawy. Oprócz funkcjonalnej wykładni tej regulacji świadczy o tym także systemowa wewnętrzna analiza art. 16b ustawy. Zasadnicze warunki wsparcia odnoszą się do okresu historycznego, tj. wybranego przez wnioskodawcę miesiąca, w którym zawieszono ruch na przejściu granicznym, w szczególności zwraca uwagę, że: okres za jakim przysługuje pomoc powiązany został jedynie z miesiącami kalendarzowymi, w których obowiązywało czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym (art. 16b ust. 8); przewidziano okres na złożenie wniosku wynoszący 6 miesięcy od dnia, w którym upłynął ostatni dzień miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata - art. 16b ust. 10); przewidziano wymóg zgłoszenia przedsiębiorcy jako płatnika składek i zgłoszenia co najmniej jednego ubezpieczonego - w okresie bezpośrednio poprzedzającym czasowe zawieszenie ruchu na przejściu granicznym (art. 16b ust. 3); wymóg obniżenia przychodu z działalności gospodarczej - powiązany został z okresem czasowego zawieszenia ruchu na przyjściu granicznym (art. 16b ust. 4 pkt 1); w przypadku płatnika składek – obliczanie wysokości rekompensaty odpowiadające kwocie minimalnego wynagrodzenia – powiązane zostało z miesiącem kalendarzowym, za który przysługuje rekompensata i uzależnione od pozostawania ubezpieczonego w ubezpieczeniach emerytalnych i rentowych w ostatnim dniu miesiąca kalendarzowego, za który przysługuje rekompensata, i z wykonywaniem przez ubezpieczonego umowy będącej podstawą zgłoszenia do ubezpieczenia na terenie gminy, w której położone jest przejście graniczne, na którym czasowo zawieszono ruch (art. 16b ust. 6) Kompleksowa wykładnia tekstu art. 16b ustawy, uwzględniająca również aspekty funkcjonalne i systemowe, prowadzi zatem do wniosku, że podmiot ubiegający się o pomoc musi być płatnikiem i prowadzić w określonym w ustawie zakresie działalność gospodarczą na terenie gminy w której położone jest urzędowo zamknięte przejście graniczne, w okresie za który ubiega się o rekompensatę (a nie w dniu złożenia wniosku). Natomiast na dzień złożenia wniosku podmiot będący płatnikiem w okresie za który ubiega się o rekompensatę nie może zalegać w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne itd. W tym stanie rzeczy sąd stwierdza, że doszło do błędnej wykładni art. 16b ustawy. Organ bezzasadnie uznał, że decydujące znaczenie ma nie miesiąc, za który ma być przyznana rekompensata, a dzień złożenia wniosku. Błędna jest interpretacja art. 16b ust. 5 pkt 1 ustawy, że w dniu składania wniosku wnioskodawca musi być płatnikiem składek. W związku z powyższym sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 143). O kosztach postanowiono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).