I SA/Bk 544/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2009 oddala skargę. Z. Ł. (dalej: skarżący) złożył w dniu 29 kwietnia 2009 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w tym jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawnianych na trwałych użytkach zielonych. W wyniku kontroli administracyjnej wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. wykrył błędy dotyczące działek o numerach ewidencyjnych 1 i 2 położonych w obrębie C. i M. - na powyższe działki wniosek o przyznanie płatności złożył również inny wnioskodawca tj. J. T. W związku z tym, w postępowaniu przeprowadzonym na okoliczność ustalenia faktycznego użytkownika spornych działek odebrano wyjaśnienia od Z. Ł. i Z. Ł. - pełnomocnika J. T., przesłuchano także D. W. oraz W. K. Mając na uwadze podjęte ustalenia, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności na rok 2009. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżący za pośrednictwem pełnomocnika złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Organ odwoławczy decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że zebrane dowody wskazują, że skarżący nie udowodnił, iż posiadał w rozumieniu art. 7 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) grunty rolne (położone na działkach o numerach ewidencyjnych 196/1 i 198) ubiegając się o przyznanie do nich płatności. Skarżący w dniu [...] października 2009 r. zeznał, iż zlecił na jego rzecz na spornych działkach wykonanie "zabiegów i prac polowych oraz podorywki", jednakże nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów. Nadto skarżący stwierdził, że: "Co do nieuprawnionego użytkowania dóbr należących od 24 marca 2009 r. do mnie na mocy umowy dzierżawy będą starał się o zadośćuczynienie od osoby, która bezprawne skorzystała z wymienionych działek 1 oraz 2. Bezpośrednio nie byłem świadkiem nie widziałem naocznie, kto zebrał plony". Faktu posiadania przez skarżącego działek nr 1 i 2 na dzień 31 maja 2009 r. nie potwierdziły także zeznania przesłuchanego na jego wniosek świadka D. W. Organ podniósł, że również przesłuchany w sprawie W. K. zeznał, że w okresie od 20 lutego 2009 r. do 31 maja 2009 r. nie widział skarżącego na spornych działkach. Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem koniecznym przyznania płatności bezpośrednich jest rzeczywiste posiadanie gruntów, a nie posiadanie w sensie prawnym, co oznacza, że posiadanie daje podstawę do przyznania płatności, choćby było ono niezgodne z prawem, bez tytułu prawnego, w złej wierze. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie było podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych wynikającego z art. 68 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L Nr 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.). Wniosek nie był bowiem prawidłowy pod względem faktycznym i skarżący nie wykazał w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Z okoliczności sprawy wynika bezsprzecznie, iż zarówno w chwili składania wniosku o płatności, jak i w toku całego postępowania administracyjnego skarżący nie był faktycznym użytkownikiem spornych działek. Jednocześnie skarżący deklarował posiadanie odpowiedniej wiedzy w zakresie wymagań dotyczących ubiegania się o dopłaty unijne. Składane przez skarżącego wyjaśnienia, zdaniem organu, wskazują, że świadomie podał on we wniosku nieprawidłowe dane, deklarując działki, których faktycznie nie użytkował. Następnie w toku postępowania administracyjnego skarżący nie informował organu o nieprawidłowościach we wniosku i nie dokonał zmiany wniosku w odniesieniu do spornych działek. Wobec powyższego, prawidłowo wykluczono z płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o nr 1 oraz 2, co spowodowało, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (28,65 ha), a powierzchnią stwierdzoną (23,72 ha) wyniosła 20,78 %. W konsekwencji stosownie do art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej, zaś na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego odmówiono przyznania płatności uzupełniającej. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji: I. obrazę przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, a w szczególności: 1. art. 7 ust. 1 i 2 i art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewłaściwe zastosowanie go w sprawie; 2. art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 3. wytycznej nr 26 dla stosowania rozporządzeń opisanych w pkt 2 poprzez jej niewłaściwe zastosowanie; 4. art. 68 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie; 5. art. 336 i następnych k.c. poprzez ich błędne zastosowanie w świetle ustalonych okoliczności sprawy; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza: 1. art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji; 2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji dowodów przedstawionych przez skarżącego; 3. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione, iż J. T. była faktycznym posiadaczem w rozumieniu prawa cywilnego działek nr 1 oraz 2 na dzień 31 maja 2009 r. oraz, że dokonywała na spornych nieruchomościach zabiegów agrotechnicznych po lutym 2009 r. do powyższej daty; 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewskazanie dlaczego odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom złożonym do akt sprawy przez skarżącego niezbędnym dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i ich zmianę poprzez orzeczenie co do istoty sprawy tj. przyznanie stosownych płatności bezpośrednich i uzupełniających zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu nieuzasadnione są zarzuty podnoszone przez stronę, Sąd nie dopatrzył się też naruszenia innych przepisów prawa, które musiałoby skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2004, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne utrzymuje zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ustawodawca w przywołanym przepisie posługuje się pojęciem posiadania w rozumieniu cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że posiadanie może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) może jednak stanowić także jedynie stan faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (por. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 799). Fakt, że poza posiadaniem ustawodawca na gruncie przepisów dotyczących płatności wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dacie składania wniosku (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., II GSK 53/07). W innym wyroku NSA wskazał, że także dzierżyciel gruntu jest producentem rolnym uprawnionym do uzyskania płatności, w przepisach nie został bowiem sformułowany wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego, z którego wynikałoby posiadanie (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., II GSK 258/06). Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2007 r., II GSK 260/07). Dla przyznania płatności istotne jest zatem, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem (przy spełnieniu pozostałych wymogów kwalifikacyjnych), nie musi on natomiast wykazywać, że przysługuje mu prawo do tego gruntu. Tak bowiem, jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. II GSK 258/06, wszystkie orzeczenia są dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl). Uprawnionym do płatności jest bowiem także posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (por. Komentarz do art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.08.170.1051), [w:] J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna, 2008). Przywołane poglądy Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela. W opinii Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał ustalenie przez organy ARiMR, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 nieprawidłowo zadeklarował powierzchnię działek rolnych położonych odpowiednio na działkach ewidencyjnych o nr 1 oraz 2. Skarżący nie był bowiem faktycznym posiadaczem tych gruntów. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie odpowiada przepisom prawa. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi należy wyjaśnić, że zasady procedowania w sprawach dotyczących przyznania pomocy zostały w istotny sposób zmodyfikowane stosunku do reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Natomiast w myśl postanowień art. 3 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu – co należy podkreślić - spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W tej sprawie, zdaniem Sądu, organy podjęły wszelkie niezbędne czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wypełniły obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wnioski wynikające z oceny zebranych dowodów znalazły pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Trafna jest zawarta w zaskarżonej decyzji ocena, że skarżący nie udowodnił, iż ubiegając się o płatności faktycznie posiadał sporne grunty rolne. Otóż jak zeznał sam skarżący zasiewów na spornych działkach dokonywała J. T., także inna osoba (niż skarżący) zebrała z nich plony (k. 89 akt adm.). W odwołaniu z 28 grudnia 2009 r. skarżący wskazał, ze dokonała tego J. T. lub jej pełnomocnik (k. 135 akt adm.). Skarżący zeznawał wprawdzie, że zlecił wykonywanie na spornych działkach "zabiegów i prac polowych oraz podorywki", jednakże na potwierdzenie tego nie przedstawił jakichkolwiek dowodów. Przesłuchany na okoliczność ustalenia, iż działki nr 1 i 2 były na dzień 31 maja 2009 r. w posiadaniu skarżącego (o co wnioskował właśnie skarżący) świadek T. D. W. zeznał, że nie widział, aby skarżący wykonywał na tych działkach zabiegi agrotechniczne, nie wiedział też, czy skarżący zlecał ich wykonanie innej osobie, dopiero późną jesienią, około października 2009 r., skarżący dokonał orki przedzimowej na działce 1 (k. 167-168 akt adm.). Z kolei z zeznań Z. Ł. – pełnomocnika J. T. wynika, że użytkownikiem działek 1 i 2 w 2009 r. był jej córka (J. T.), uprawiała tam żyto i pszenżyto. Część plonów sprzedała na rynku, część oddała W. K. za pomoc w zasiewie i skoszeniu, W. K. na wiosnę zasiał również nawozy (k. 64-65 akt adm.). Powyższe znajduje potwierdzenie w zeznaniach W. K., który podał, że pomagał (na zlecenie Z. Ł.) przy dokonywaniu zasiewów, zbiorze plonów, zaś w okresie luty – maj 2009 r. wykonał opryski i rozsiał nawozy (k. 211-213 akt adm.). Powyższe dowody w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosku, że skarżący występując o przyznanie płatności nie użytkował spornych działek. Potwierdza to sam skarżący wyjaśniając, że: "Co do nieuprawnionego użytkowania dóbr należących od 24.03.2009 r. do mnie na mocy umowy dzierżawy będą starał się o zadośćuczynienie od osoby, która bezprawne skorzystała z wymienionych działek 1 oraz 2. Bezpośrednio nie byłem świadkiem nie widziałem naocznie, kto zebrał plony." (k. 89 akt adm.). W pełni uprawnionym jest zatem stwierdzenie, że skarżący w dniu 31 maja 2009 r. nie był posiadaczem tychże działek. Wbrew zarzutom skargi w przeprowadzonej ocenie dowodów nie zostały pominięte dokumenty przedłożone przez stronę tj. umowa dzierżawy, porozumienie co do wydania nieruchomości i protokół jej wydania. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że pozostawały one bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Jak już wskazano powyżej, przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności obszarowych dotycząca "faktycznego posiadania" gruntu rolnego, nie może być rozumiana, jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy. Ewentualne spory dotyczące prawa do gruntu nie mają znaczenia dla kwestii przyznania płatności i nie mogą być rozstrzygane w ramach prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Nie przyznanie płatności wynika jedynie z faktu niewykazania przez skarżącego faktycznego posiadania gruntów, w żaden sposób nie rozstrzyga natomiast o tym, czy dysponuje on tytułem prawnym do ich posiadania. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga także, czy płatności do działek nr 1 i 2 na rok 2009 przysługują J. T. lub innej osobie. Organ odwoławczy rozważył również możliwość zastosowania w sprawie art. 68 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Zgodnie z przywołanym przepisem obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości (ust. 1). Obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku (ust. 2). Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek pomocowy jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji. Jak już wskazano powyżej, wniosek złożony przez skarżącego nie był prawidłowy pod względem faktycznym. Skarżący nie wykazał też w toku postępowania, iż nie jest winny stwierdzonych nieprawidłowości. Zebrane dowody świadczą o tym, że skarżący występując o przyznanie płatności do spornych działek nie był ich faktycznym użytkownikiem, nadto z akt sprawy wynikają okoliczności, które wskazują, że podał on świadomie nieprawidłowe dane. Wyjaśnienia skarżącego prowadzą do wniosku, że wiedział on, iż sporne działki użytkowały inne osoby, wykonując na nich zabiegi agrotechniczne, pomimo tego zadeklarował te działki do płatności. Nie może natomiast świadczyć o braku winy skarżącego wskazywane porozumienie zawarte w kwestii przekazania na jego osobę "dopłat z ARiMR", w sytuacji, gdy strona występując o płatności złożyła oświadczenie, iż znane są jej zasady przyznawania płatności. Płatności zgodnie z przywołanymi przepisami przysługują posiadaczowi użytkującemu grunty rolne, a nie osobie, która występuje o ich przyznanie na podstawie zawartego "porozumienia" z tymże posiadaczem. Także w toku postępowania administracyjnego, przed poinformowaniem skarżącego przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach w odniesieniu do spornych działek, nie poinformował on organu, że złożony wniosek pomocowy jest nieprawidłowy. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 68 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Ustalenie przez organy zawyżenia powierzchni deklarowanej przez skarżącego w stosunku do stwierdzonej w wyniku kontroli na miejscu o 20,78 %, stosownie do art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, musiało skutkować odmową przyznania jednolitej płatności obszarowej, co przełożyło się też na odmowę przyznania płatności uzupełniającej - zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa, Sąd na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.