I SA/Bk 575/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. W. P. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...].03.2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego J. W. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.z [...] marca nr [...] w sprawie odmowy przyznania Panu J. W. P. (powoływanemu dalej również jako Skarżący) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że w trakcie kontroli administracyjnej wniosku Skarżącego o przyznanie płatności, przeprowadzonej w systemie informatycznym, na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...],[...]i [...] położonych w gminie J. K., obręb L. K., stwierdzono, że powierzchnia działek zadeklarowanych przez Skarżącego jest różna od powierzchni tych działek wynikającej z ewidencji gruntów. Dodatkowo na działkach o nr ewidencyjnych [...],[...]i [...] stwierdzono błąd polegający na zawyżeniu powierzchni deklarowanej względem powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy finansowej. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, a Skarżący złożył oświadczenie podtrzymujące w całości treść wniosku. Z uwagi na prowadzone przed Starostą Powiatu B. postępowanie w przedmiocie doprowadzenia do zgodności danych ewidencji gruntów, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Wyrokiem z 28 października 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 371/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił to rozstrzygnięcie uznając, że ustalenie zgodności danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych z ich położeniem na gruncie ma, charakter ustaleń stanu faktycznego, a więc nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 Kpa, warunkujące zawieszenie postępowania przez organ administracyjny. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W związku z tym organ pierwszej instancji ponownie wezwał Skarżącego do złożenia korekty wniosku. Skarżący zaś złożył oświadczenie podtrzymujące w całości złożoną deklarację. Wobec braku prawidłowej korekty wniosku, polegającej na dostosowaniu go do aktualnej bazy Ewidencji Gruntów i Budynków, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wykluczył zakwestionowane działki, odmówił przyznania wnioskowanych płatności oraz nałożył sankcję. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa i zasad przyznawania płatności do gruntów rolnych niedopuszczalne jest, aby w przypadku stwierdzenia zawyżenia powierzchni i braku przestrzegania utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie zastosować odpowiednich potrąceń do powierzchni stwierdzonej w wyniku przeprowadzonych kontroli. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego, Pan J. W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że wniosek o przyznanie płatności wypełnił prawidłowo na podstawie posiadanych dokumentów własności i stanie faktycznych zasiewów. Jego zdaniem zapisy w ewidencji gruntów nie mają wpływu na przyznanie stosownych dopłat do gruntów rolnych. Prawo Unii Europejskiej, ani prawo polskie nie uzależnia przyznawania dopłat do gruntów rolnych od zapisów w ewidencji gruntów. Skarżący podniósł także, że Agencja rozpatrywała działki leśne, których nie powinna brać pod uwagę, bowiem Skarżący ich nie zgłaszał do dopłat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję albowiem uznał, że doszło w tej sprawie do naruszenia zasad postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) do postępowań prowadzonych w tego typu sprawach stosuje się, choć z pewnymi modyfikacjami, przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1017 ze zm., w dalszej części powoływany w skrócie k.p.a.). Wspomniane modyfikacje dotyczą między innym: udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czy też zapewniania stronom czynnego udziału w sprawie. W tych kwestiach organ nie ma obowiązku działania z urzędu lecz tylko na żądanie strony postępowania – art. 3 ust. 2 cyt. ustawy. W przepisach wspomnianej ustawy prawodawca nie wyłączył natomiast, ani też nie ograniczył ciążących na organach administracyjnych takich obowiązków jak: działanie na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), czy też wyjaśnianie stronom zasadność przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Te tzw. zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach k.p.a. Między innymi ustawodawca każe organom administracyjnym jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia sprawy, chyba że byłoby to sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wydając zaś decyzję administracyjną, organ winien ją należycie uzasadnić, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym (art. 107 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu przywołane wyżej reguły postępowania zostały w tej sprawie naruszone. Przede wszystkim organy nie ustaliły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Zasadniczy spór w tej sprawie dotyczy ustalenia powierzchni działek, która uprawnia Skarżącego do przyznania mu pomocy finansowej w postaci jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw podstawowych oraz płatności uzupełniającej obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę. Zdaniem Sądu odwoływanie się w tym zakresie przez organy do ewidencji gruntów nie jest wystarczające, bowiem zawarte w niej zapisy dają jedynie obraz prawdy formalnej (w tym przypadku wynikającej z dokumentu), która to prawda nie może jednak przesłaniać prawdy materialnej. Prawda materialna tym różni się od prawdy formalnej oraz domniemań faktycznych, że jest jedyna i pewna, co jest wystarczającym uzasadnieniem nałożonego na organy administracyjne obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 24 listopada 2004 r. sygn. akt I SA/Bk 301/04). Bezkrytyczne oparcie się przez orzekające w tej sprawie organy na zapisach ewidencji gruntów w sytuacji, gdy strona postępowania kwestionuje te zapisy na podstawie posiadanych przez siebie dokumentów, nie daje gwarancji należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy przy tym podkreślić, że żaden z przywołanych w petitum oraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji przepisów prawa materialnego nie stawia ewidencji gruntów w roli jedynego dopuszczalnego dowodu na okoliczność ustalenia powierzchni działek uprawniających do otrzymania dopłat. Jeśli chodzi o prawo Unii Europejskiej, to zgodnie z przywołanym przez organ pierwszej instancji przepisem art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. UE L nr 345 z 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.), rolnika można pozbawić części lub całości płatności, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryta zostanie określona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Zgodnie zaś z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L Nr 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zdaniem Sądu, z przywołanych regulacji nie sposób wywieść, że prawodawca unijny ogranicza kontrolę wniosków o płatność jedynie do porównania ich z danymi, które zawarte są w ewidencjach gruntów. Określony przepisami prawa UE system kontroli wniosków służyć ma przede wszystkim ich weryfikacji pod względem poprawności materialnej, a nie tylko formalnej. To zaś oznacza, że organ prowadzący postępowanie w tego typu sprawach nie powinien ograniczać się do porównania danych zawartych we wniosku z danymi w ewidencji gruntów. Pomoc udzielana ze środków UE powinna dotyczyć faktycznej, a nie ewidencyjnej powierzchni działek rolnych. Podobne wnioski płyną z analizy przepisów krajowego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu obowiązującym w 2009 r., rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha; 2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami tj. w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Trzeba podkreślić, że prawodawca posługuje się pojęciem "działki rolnej" w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, które nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10 poz. 76 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 1a cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przez działkę rolną rozumie się zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście tego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Działka rolna nie jest więc pojęciem tożsamym z działką ewidencyjną. W żadnym z przepisów przywołanych aktów prawa krajowego nie sformułowano, jako warunku przyznania producentowi rolnemu pomocy finansowej, wskazania powierzchni użytkowanych działek w oparciu o zapisy ewidencji gruntów. W szczególności trudno taki obowiązek wywieść z treści obowiązującego wówczas art. 5 ust. 2 cyt. ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepis ten stanowił jedynie, że do prowadzenia tego systemu wykorzystuje się w szczególności dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", każe przyjąć, że oprócz danych z ewidencji gruntów, organy winny korzystać także z innych dowodów wskazujących na faktyczną powierzchnię wykorzystywanych rolniczo gruntów. Wskazuje na to także dodany z dniem 15 marca 2010 r. przepis art. 9a tej ustawy. Wynika z niego, że do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych Agencja wykorzystuje w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu (...). W tej sprawie Skarżący stojąc na stanowisku, że zapisy ewidencji gruntów nie odzwierciedlają stanu faktycznego, we wniosku o przyznanie płatności wykazał powierzchnie poszczególnych działek na podstawie posiadanych przez siebie dokumentów. Co istotne, w większości przypadków, w których organ stwierdził rozbieżności między powierzchnią działek zadeklarowaną przez Skarżącego, a ich powierzchnią wynikającą z ewidencji gruntów, powstałe różnice były na niekorzyść Skarżącego. Tylko w przypadku działki o nr ewidencyjnym 136/08 powierzchnia zadeklarowana przez Skarżącego była o 0,5 ha większa od powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów. Trudno jest zatem uznać, że Skarżący działał z zamiarem wyłudzenia nienależnych mu płatności. Należy jeszcze raz podkreślić, że skoro przedmiotowa pomoc udzielana jest na hektar wykorzystywanych użytków rolnych, to przedmiotem ustaleń organów administracyjnych winno być stwierdzenie, czy Skarżący nie zawyżył powierzchni działek rolnych. Takich ustaleń w tej sprawie zabrakło. Tym samym doszło w niej do naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy także wskazać, że również w wyroku WSA w Białymstoku z 28 października 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 371/09, który zapadł na tle tej sprawy w kwestii dotyczącej zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, Sąd wyraził pogląd, iż podstawową przesłanką warunkującą rozpoznanie wniosku o przyznanie tego typu płatności jest posiadanie, tj. faktyczne i rzeczywiste władanie gruntami rolnymi, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Pogląd ten został całkowicie pominięty przy rozpoznawaniu tej sprawy, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Niezależnie od tego Sąd dostrzegł także braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na tle powyższego należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, nie wyjaśniono Skarżącemu, dlaczego przy ocenie jego prawa do płatności organy wzięły pod uwagę także działki leśne (nr ewid.[...] i[...]). Na etapie postępowania odwoławczego Skarżący wyraźnie podnosił, że nie zgłaszał tych działek do przedmiotowych płatności. Organ drugiej instancji w żadnym miejscu swojej decyzji się do tego nie odniósł, pozbawiając przez to stronę możliwości zrozumienia motywów i podstaw prawnych swego działania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu wydanych w tej sprawie decyzji. O niewykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą faktyczną powierzchnię zgłoszonych do dopłat działek rolnych. Pozwoli to na ocenę poprawności zgłoszonego przez Skarżącego wniosku.