I SA/Bk 371/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi J. W. P. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] maja 2008 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Pan J. W. P. (dalej także jako: "Skarżący"), złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Podczas kontroli administracyjnej wniosku przeprowadzonej w systemie komputerowym ZSZiK stwierdzono m.in. błędy polegające na zawyżeniu powierzchni użytków rolnych uprawnionych do otrzymania Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz stwierdzono, że zadeklarowane przez Skarżącego powierzchnie całkowite działek ewidencyjnych są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów. Błędy dotyczyły działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...] leżących w województwie [...], powiat [...], gmina J. K. (gmina wiejska), nazwa obrębu L. kol., numer obrębu [...]. Skutkowało to wygenerowaniem wezwania do złożenia wyjaśnień nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień, w dniu [...] lutego 2009 r., Skarżący stawił się w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., lecz nie złożył korekty wniosku. Kierownik Biura Powiatowego w B. bazując na dokumentach będących w gestii organu w ramach innych postępowań prowadzonych na wniosek Skarżącego wystosował do Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. zapytanie [...] w sprawie postępowania w przedmiocie wykonania z urzędu prac geodezyjnych mających na celu doprowadzenie do zgodności danych opisujących przebieg granic z ich położeniem na gruncie w odniesieniu do działek stanowiących własność Skarżącego. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w B. Wydział Geodezji, Katastru i Nieruchomości wystosowało do Kierownika Biura Powiatowego pismo [...], z którego wynika, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie jest w toku, z uwagi na zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...]. W związku z tym, że postępowanie dotyczące doprowadzenia do zgodności danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych z ich położeniem na gruncie, nie zostało zakończone, a ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem nr [...] zawiesi urzędu postępowanie w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że ustalenie zgodności danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych z ich położeniem na gruncie ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Dodatkowo organ wskazał, że wnioskodawca deklarując do przedmiotowej płatności działki rolne zobowiązany był do określenia ich położenia na konkretnych działkach ewidencyjnych oraz powierzchni jaką na tych działkach ewidencyjnych zajmują. Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, że prowadzone przez Starostę B. postępowanie, w sprawie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nie zostało zakończone Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając organom bezpodstawne zawieszeń postępowania i bezprawne blokowanie przyznania płatności do gruntów rolnych. Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie z uwagi na niezasadność podniesionego zarzutu, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego w B. Nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Organ odwoławczy podniósł, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie jako: "Kpa"), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei art. 100 § 1 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z tej przyczyny, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nie zostało zakończone, z uwagi na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uznał, że Kierownik Biura Powiatowego w B. zawieszając postępowanie w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 oraz prawidłowo wykonał dyspozycję wynikającą z art. 100§ 1 Kpa. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej jako "u.p.b.") oraz zgodnie z § 3 ust. 2 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia 4 bezpośredniego (Dz. U. z 2008, nr 48. poz. 269 ze zm.) wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych zawierają m.in. oświadczenia o: powierzchni działek ewidencyjnych, obejmujące w szczególności: położenie działki ewidencyjnej ze wskazaniem województwa, powiatu i gminy; dane z ewidencji gruntów i budynków: nazwę obrębu ewidencyjnego, numer obrębu ewidencyjnego, numer arkusza mapy, numer działki ewidencyjnej i powierzchnie całkowita działki ewidencyjnej; powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej, w tym powierzchnie: niezgłoszoną do programów pomocowych oraz gruntów rolnych, które zostały zalesione w ramach działania zalesianie gruntów rolnych objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 lub Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz zgodnie z planem zalesienia, lecz nie zostały przekwalifikowane na grunty leśne. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie zgodności danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych z ich położeniem na gruncie ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Wnioskodawca deklarując do przedmiotowej płatności działki rolne zobowiązany był do określenia ich położenia na konkretnych działkach ewidencyjnych oraz powierzchni jaką na tych działkach ewidencyjnych zajmują. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Spór dotyczy wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, jakim zdaniem organów jest wynik postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., mającego na celu aktualizację operatu ewidencyjnego gruntów (uruchomionego na wniosek Skarżącego). W myśl postanowień art.97 §1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie ww. przepisu uzależnione jest, więc od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a ponadto 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ administracyjny obowiązany jest również ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 Kpa mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. komentarz do art. 97 Kpa, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Treścią prejudykatu może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 447-450 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1513/05, Lex nr 222225). Warunki przyznania płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej określone zostały w przepisach u.p.b. I tak w myśl postanowień art. 7 ust.1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w 2008 r., rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnością zgodnie z art.143b ust.5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha; 2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami tj. w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W przepisie tym wskazuje się na faktyczne i rzeczywiste władanie (posiadanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym składany jest wniosek, jako ustawową przesłankę warunkująca rozpoznanie wniosku. Co ważne w żadnym z przepisów u.p.b. nie sformułowano, jako warunków przyznania producentowi rolnemu jednolitej płatności obszarowej wymogu posiadania przez rolnika tytułu prawnego do gruntów czy też wskazania danych ewidencyjnych działki. Ponadto rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują również płatności uzupełniające do powierzchni upraw objętych wsparciem finansowym w Unii Europejskiej. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych, bezspornych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 38, poz. 434). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Postępowanie to nie może, więc kreować zdarzeń prawnych, lecz jedynie je odzwierciedlać. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazuje, że "ustalenie zgodności danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych z ich położeniem na gruncie ma zasadnicze znaczenie przy ustalaniu powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008." Ustalenia te, w ocenie Sądu, mają charakter ustaleń stanu faktycznego, a więc nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, warunkującego zawieszenie postępowania przez organ administracyjny. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym nie może, więc być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: sygn. akt IV SA/Wa 1210/07, LEX nr 395371 oraz sygn. akt I SA/Wa 526/07 LEX nr 346395). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. poprzez błędne zastosowanie art.97 §1 pkt 4 Kpa,. Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią wykładnię art.97 §1 pkt 4 Kpa dokonaną przez Sąd. O niewykonalności uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.