I SA/Bk 576/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. W. P. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...].03.2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego J. W. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] marca 2010 r. nr [...]w sprawie odmowy przyznania Panu J. W. P. (powoływanemu dalej również jako Skarżący) pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że w trakcie kontroli administracyjnej wniosku Skarżącego o przyznanie płatności, przeprowadzonej w systemie informatycznym, na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w gminie J. K., obręb L. K., stwierdzono, że powierzchnia działek zadeklarowanych przez Skarżącego jest różna od powierzchni tych działek wynikającej z ewidencji gruntów. Dodatkowo na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] stwierdzono błąd polegający na zawyżeniu powierzchni deklarowanej względem powierzchni uprawnionej do otrzymania pomocy finansowej. W związku z powyższym organ pierwszej wezwał Skarżącego do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, a Skarżący złożył oświadczenie podtrzymujące w całości treść wniosku. Z uwagi na prowadzone przed Starostą Powiatu B. postępowanie w przedmiocie doprowadzenia do zgodności danych ewidencji gruntów, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Wyrokiem z 28 października 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 372/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił to rozstrzygnięcie uznając, że ustalenie zgodności danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych z ich położeniem na gruncie ma, charakter ustaleń stanu faktycznego, a więc nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 Kpa, warunkujące zawieszenie postępowania przez organ administracyjny. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W związku z tym organ pierwszej instancji ponownie wezwał Skarżącego do złożenia korekty wniosku. Skarżący zaś złożył oświadczenie podtrzymujące w całości złożoną deklarację. Wobec braku prawidłowej korekty wniosku, polegającej na dostosowaniu go do aktualnej bazy Ewidencji Gruntów i Budynków, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wykluczył zakwestionowane działki, odmówił przyznania wnioskowanych płatności oraz nałożył sankcję. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa i zasad przyznawania płatności do gruntów rolnych niedopuszczalne jest, aby w przypadku stwierdzenia zawyżenia powierzchni i braku przestrzegania utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie zastosować odpowiednich potrąceń do powierzchni stwierdzonej w wyniku przeprowadzonych kontroli. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego, Pan J. W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że wniosek o przyznanie płatności wypełnił prawidłowo na podstawie posiadanych dokumentów własności i stanie faktycznych zasiewów. Jego zdaniem zapisy w ewidencji gruntów nie mają wpływu na przyznanie stosownych dopłat do gruntów rolnych. Prawo Unii Europejskiej, ani prawo polskie nie uzależnia przyznawania dopłat do gruntów rolnych od zapisów w ewidencji gruntów. Skarżący podniósł także, że Agencja rozpatrywała działki leśne, których nie powinna brać pod uwagę, bowiem Skarżący ich nie zgłaszał do dopłat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję albowiem uznał, że doszło w tej sprawie do naruszenia zasad postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), do postępowań prowadzonych w tego typu sprawach stosuje się, choć z pewnymi modyfikacjami, przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1017 ze zm., w dalszej części powoływany w skrócie k.p.a.). Wspomniane modyfikacje dotyczą między innym: udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czy też zapewniania stronom czynnego udziału w sprawie. W tych kwestiach organ nie ma obowiązku działania z urzędu lecz tylko na żądanie strony postępowania – art. 21 ust. 2 cyt. ustawy. W przepisach wspomnianej ustawy prawodawca nie wyłączył natomiast, ani też nie ograniczył ciążących na organach administracyjnych takich obowiązków jak: działanie na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), czy też wyjaśnianie stronom zasadność przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Te tzw. zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach k.p.a. Między innymi ustawodawca każe organom administracyjnym jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia sprawy, chyba że byłoby to sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wydając zaś decyzję administracyjną, organ winien ją należycie uzasadnić, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym (art. 107 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu przywołane wyżej reguły postępowania zostały w tej sprawie naruszone. Przede wszystkim organy nie ustaliły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. Zasadniczy spór w tej sprawie dotyczy ustalenia powierzchni działek, która uprawnia Skarżącego do przyznania mu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zdaniem Sądu odwoływanie się w tym zakresie przez organy do ewidencji gruntów nie jest wystarczające, bowiem zawarte w niej zapisy dają jedynie obraz prawdy formalnej (w tym przypadku wynikającej z dokumentu), która to prawda nie może jednak przesłaniać prawdy materialnej. Prawda materialna tym różni się od prawdy formalnej oraz domniemań faktycznych, że jest jedyna i pewna, co jest wystarczającym uzasadnieniem nałożonego na organy administracyjne obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 24 listopada 2004 r. sygn. akt I SA/Bk 301/04). Bezkrytyczne oparcie się przez orzekające w tej sprawie organy na zapisach ewidencji gruntów w sytuacji, gdy strona postępowania kwestionuje te zapisy na podstawie posiadanych przez siebie dokumentów, nie daje gwarancji należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy przy tym podkreślić, że żaden z przywołanych w petitum oraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji przepisów prawa materialnego nie stawia ewidencji gruntów w roli jedynego dopuszczalnego dowodu na okoliczność ustalenia powierzchni działek uprawniających do otrzymania dopłat. Jeśli chodzi o prawo Unii Europejskiej, to zgodnie z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 lit. a ppkt i oraz ppkt ii rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE.L. 277 z 21 października 2005 r., str. 1), płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach górskich oraz płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż obszary górskie, udziela się rocznie na hektar wykorzystywanych użytków rolnych (...). Płatności powinny rekompensować dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Szczegółowe zasady stosowania przywołanego rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) z 7 grudnia 2006 r. nr 1975/2006 (Dz. U. UE.L. 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 74). W świetle art. 11 ust. 1-5 tego aktu, przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą działań administracyjnych jest możliwa i stosowna. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe tam, gdzie jest to możliwe i stosowne, m.in. względem danych ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK). Wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, jeśli to konieczne, przeprowadzenie kontroli na miejscu. Zgodnie zaś z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zdaniem Sądu, nie sposób z przywołanych regulacji wywieść, że prawodawca unijny ogranicza kontrolę wniosków o płatność jedynie do porównania ich z danymi, które zawarte są w ewidencjach gruntów. Określony przepisami prawa UE system kontroli wniosków służyć ma przede wszystkim ich weryfikacji pod względem poprawności materialnej, a nie tylko formalnej. To zaś oznacza, że organ prowadzący postępowanie w tego typu sprawach nie powinien ograniczać się do porównania danych zawartych we wniosku z danymi w ewidencji gruntów. Pomoc udzielana ze środków UE powinna dotyczyć faktycznej, a nie ewidencyjnej powierzchni działek rolnych. Nie zmienia tego treść art. 12 ust. 1 pkt d cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, że pojedynczy wniosek o przyznanie płatności powinien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomoc, w tym szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie oraz informacje, czy działka rolna jest nawadniana. Przepis ten nie uzależnia przyznania płatności do zgodności danych podatnych we wniosku z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów. Dane zawarte we wniosku powinny być zgodne ze stanem faktycznym. Podobne wnioski płyną z analizy przepisów krajowego. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), płatność ONW przyznaje się rolnikowi (...), jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (...), wynosi co najmniej 1 ha. W przepisie tym, jako podstawową przesłankę warunkująca rozpoznanie wniosku wskazuje się na posiadanie (faktyczne i rzeczywiste władanie) gruntami rolnymi, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Trzeba podkreślić, że prawodawca posługuje się pojęciem "działki rolnej" w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, które nie jest tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10 poz. 76 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 1a cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, przez działkę rolną rozumie się zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście tego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Działka rolna nie jest więc pojęciem tożsamym z działką ewidencyjną. Co ważne, w żadnym z przepisów przywołanych aktów prawa krajowego nie sformułowano, jako warunku przyznania producentowi rolnemu pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), wskazania powierzchni użytkowanych działek w oparciu zapisy ewidencji gruntów. Taki obowiązek trudno jest też wywieść z treści obowiązującego wówczas przepisu art. 5 ust. 2 cyt. ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepis ten stanowił jedynie, że do prowadzenia tego systemu wykorzystuje się w szczególności dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", każe przyjąć, że oprócz danych z ewidencji gruntów, organy winny korzystać także z innych dowodów wskazujących na faktyczną powierzchnię wykorzystywanych rolniczo gruntów. Wskazuje na to także dodany z dniem 15 marca 2010 r. przepis art. 9a tej ustawy. Wynika z niego, że do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych Agencja wykorzystuje w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu (...). W tej sprawie Skarżący stojąc na stanowisku, że zapisy ewidencji gruntów nie odzwierciedlają stanu faktycznego wykazał we wniosku o przyznanie płatności powierzchnie poszczególnych działek na podstawie posiadanych przez siebie dokumentów. Co istotne, w większości przypadków, w których organ stwierdził rozbieżności między powierzchnią działek zadeklarowaną przez Skarżącego, a ich powierzchnią wynikającą z ewidencji gruntów, powstałe różnice były na niekorzyść Skarżącego. Tylko w przypadku działki o nr ewidencyjnym [...] powierzchnia zadeklarowana przez Skarżącego była o 0,5ha większa od powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów. Trudno jest zatem uznać, że Skarżący działał z zamiarem wyłudzenia nienależnych mu płatności. Nieuzasadnione jest stwierdzenie Kierownika Biura Powiatowego Agencji, że "nie ma wątpliwości, co do faktycznego położenia działek rolnych, a wyłącznie co do ich położenia w działkach ewidencyjnych, dlatego też wymienione działki należało wykluczyć z postaci skutecznej wniosku". Należy jeszcze raz podkreślić, że skoro przedmiotowa pomoc udzielana jest na hektar wykorzystywanych użytków rolnych, to przedmiotem ustaleń organów administracyjnych winno być stwierdzenie, czy Skarżący nie zawyżył powierzchni działek rolnych. Takich ustaleń w tej sprawie zabrakło. Tym samym doszło w niej do naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też wskazać, że również w wyroku WSA w Białymstoku z 28 października 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 372/09, który zapadł na tle tej sprawy w kwestii dotyczącej zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, Sąd wyraził pogląd, iż podstawową przesłanką warunkującą rozpoznanie wniosku o przyznanie tego typu płatności jest posiadanie, tj. faktyczne i rzeczywiste władanie gruntami rolnymi, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Pogląd ten został całkowicie pominięty przy rozpoznawaniu tej sprawy, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Niezależnie od tego Sąd dostrzegł także braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na tle powyższego należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, nie wyjaśniono Skarżącemu, dlaczego przy ocenie jego prawa do płatności wzięto wzięły pod uwagę także działki leśne (nr ewid. [...] i [...]). Na etapie postępowania odwoławczego Skarżący wyraźnie podnosił, że nie zgłaszał tych działek do przedmiotowych płatności. Organ drugiej instancji w żadnym miejscu swojej decyzji się do tego nie odniósł, pozbawiając przez to stronę możliwości zrozumienia motywów i podstaw prawnych swego działania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu wydanych w tej sprawie decyzji. O niewykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą faktyczną powierzchnię zgłoszonych do dopłat działek rolnych. Pozwoli to na ocenę poprawności zgłoszonego przez Skarżącego wniosku.