I SA/Bk 372/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi J. W. P. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] maja 2008 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Pan J. W. P. (dalej także jako: "Skarżący"), złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 (tzw. płatność ONW). Podczas kontroli administracyjnej wniosku przeprowadzonej w systemie komputerowym ZSZiK stwierdzono, że zadeklarowane przez Skarżącego powierzchnie całkowite działek ewidencyjnych są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów. Błędy dotyczyły działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...] leżących w województwie [...], powiat [...], gmina J. K. (gmina wiejska), nazwa obrębu L. kol., numer obrębu [...]. Skutkowało to wygenerowaniem wezwania do złożenia wyjaśnień nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień Skarżący stawił się w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w dniu [...] lutego 2009 r., lecz nie złożył korekty wniosku. Kierownik Biura Powiatowego w B. bazując na dokumentach będących w gestii organu w ramach innych postępowań prowadzonych na wniosek Skarżącego wystosował do Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. zapytanie w sprawie postępowania w przedmiocie wykonania z urzędu prac geodezyjnych mających na celu doprowadzenie do zgodności danych opisujących przebieg granic z ich położeniem na gruncie w odniesieniu do działek stanowiących własność Skarżącego. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w B. Wydział Geodezji, Katastru i Nieruchomości wystosowało do Kierownika Biura Powiatowego pismo [...], z którego wynika, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie jest w toku, ponieważ na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2009 r. [...] Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem nr [...] zawiesi urzędu postępowanie w sprawie pomocy ONW na rok 2008. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie zawieszono z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące doprowadzenia do zgodności danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych z ich położeniem na gruncie, które ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że ustalenie zgodności danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych z ich położeniem na gruncie ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca deklarując do płatności działki rolne zobowiązany był do określenia ich położenia na konkretnych działkach ewidencyjnych oraz powierzchni jaką na tych działkach ewidencyjnych zajmują. Zawieszenie postępowania uznano za zasadne z uwagi na powyższe oraz fakt, że prowadzone przez Starostę B. postępowanie, w sprawie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nie zostało zakończone. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając organom bezpodstawne zawieszeń postępowania i bezprawne blokowanie przyznania płatności do gruntów rolnych. Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie z uwagi na niezasadność podniesionego zarzutu, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego w B. Nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Organ odwoławczy podniósł, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie jako: "Kpa"), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei art. 100 § 1 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z tej przyczyny, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie postępowanie nie zostało zakończone z uwagi na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uznał, że Kierownik Biura Powiatowego w B. zawieszając postępowanie w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 oraz prawidłowo wykonał dyspozycję wynikającą z art. 100§ 1 Kpa. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 5 ust.1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm. dalej jako "rozporządzenie w sprawie ONW"), wniosek o przyznanie płatności ONW poza elementami podania określonymi w przepisach KPA, z wyłączeniem adresu zawiera w szczególności oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych. Organ podniósł również, że ustalenie zgodności danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych z ich położeniem na gruncie ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu powierzchni kwalifikujących się do przyznania pomocy ONW na rok 2008. Wnioskodawca deklarując do przedmiotowej płatności działki rolne zobowiązany był do określenia ich położenia na konkretnych działkach ewidencyjnych oraz powierzchni, jaką na tych działkach ewidencyjnych zajmują. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Spór dotyczy wystąpienia w sprawie przyznania płatności ONW zagadnienia wstępnego, jakim zdaniem organów jest toczące się przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego gruntów (uruchomione na wniosek Skarżącego). W myśl postanowień art.97 §1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie ww. przepisu uzależnione jest więc od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a ponadto 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ administracyjny obowiązany jest również ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.97 §1 pkt 4 Kpa mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. komentarz do art. 97 Kpa, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Treścią prejudykatu może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 447-450 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1513/05, Lex nr 222225). Warunki przyznania pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania określone zostały w rozporządzeniu w sprawie ONW. W §2 tego rozporządzenia wskazano, że płatność ONW przyznaje się rolnikowi, w rozumieniu przepisów art.2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem": 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391); 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W przepisie tym, jako podstawową przesłankę warunkująca rozpoznanie wniosku wskazuje się na posiadanie (faktyczne i rzeczywiste władanie) gruntami rolnymi, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Co ważne w żadnym z przepisów rozporządzenia w sprawie ONW nie sformułowano, jako warunku przyznania producentowi rolnemu pomocy finansowej w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), wskazania danych ewidencyjnych działek. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych, bezspornych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 38, poz. 434). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Postępowanie to nie może, więc kreować zdarzeń prawnych, lecz jedynie je odzwierciedlać. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazuje, że "ustalenie zgodności danych opisujących przebieg granic działek ewidencyjnych z ich położeniem na gruncie ma zasadnicze znaczenie przy ustalaniu powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008." Ustalenia te, w ocenie Sądu, mają charakter ustaleń stanu faktycznego, a więc nie mogą być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97 §1 pkt 4 Kpa, warunkujące zawieszenie postępowania przez organ administracyjny. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym nie może, więc być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: sygn. akt IV SA/Wa 1210/07, LEX nr 395371 oraz sygn. akt I SA/Wa 526/07 LEX nr 346395). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. poprzez błędne zastosowanie art.97 §1 pkt 4 Kpa. Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią wykładnię art.97 §1 pkt 4 Kpa dokonaną przez Sąd. O niewykonalności uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.