I SA/Bk 585/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 oddala skargę. Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (ARiMR), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego tej Agencji w S. z [...] lipca 2009 r. nr [...], w której przyznano J. B. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 (dalej w skrócie: "płatności ONW") do działek rolnych oznaczonych lit. K, L, M, N oraz odmówiono przyznania ww. płatności do działek rolnych oznaczonych lit. A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, położonych w obrębach geodezyjnych miasta S., tj. poza obszarem ONW. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że J. B. we wniosku o przyznanie płatności ONW zadeklarował działki rolne położone na działkach ewidencyjnych w obrębie miasta S. Natomiast zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), płatności z tytułu ONW przysługują do wiejskiej części gminy miejsko-wiejskiej S. W związku z tym przedmiotowe płatności nie przysługują do takich działek. W stosunku do pozostałych działek zadeklarowanych przez stronę, a położonych w strefie nizinnej II ONW organ odwoławczy potwierdził zasadność przyznania przedmiotowej płatności. Na powyższą decyzję organu odwoławczego J. B. złożył skargę do tut. Sądu. Skarżący zarzucił, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w Ł. jest niezgodna z Konstytucją RP, co wynika z faktu oparcia jej na niekonstytucyjnych przepisach prawa, a mianowicie: – § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657), który w zakresie w jakim w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 rozporządzenia pomija w części wiejskiej i miejsko-wiejskiej Gminy S., grunty stanowiące rolniczą przestrzeń produkcyjną w świetle postanowień studium zagospodarowania przestrzennego i planu przestrzennego miasta S. W opinii Skarżącego przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 20, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 16 grudnia 1966 roku. Tego naruszenia strona upatruje ze względu na niedozwolone administracyjne pozbawienie wsparcia gospodarczego, w postaci dopłat ONW części gruntów Gminy S., stanowiących według prawa miejscowego rolniczą przestrzeń produkcyjną. – § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz. 1241), który w zakresie, w jakim powiększa granice administracyjne miasta o obszary wiejskie Gminy S. części wsi: K., K. N., T. - K., S., mające po powiększeniu w dalszym ciągu stanowić rolniczą przestrzeń produkcyjną i który jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz sprzeczny z art. 4 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142. poz. 1591) ze względu na pozbawienie terenów stanowiących według prawa miejscowego rolniczą przestrzeń produkcyjną możliwości rozwoju gospodarczego oraz nieuwzględnienie przy dokonywaniu zmiany granic miasta S. infrastruktury społecznej (opartej na istniejących więzach gospodarczych) oraz charakteru zabudowy i układu urbanistycznego. Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o: – uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. w granicach zaskarżenia i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania; – skierowanie na zasadzie art. 193 Konstytucji RP zapytania prawnego o zgodność wskazanych norm prawnych, na podstawie których ostateczną decyzją orzeczono o moich prawach, o ile skarżony organ prawidłowo stosował kwestionowane normy prawne, a Sąd podziela stanowisko co do ich niekonstytucyjności. Uzasadniając swe zarzuty Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 20 Konstytucji: "Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej". Ta norma konstytucyjna doznaje konkretyzacji w art. 2 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273), który ustanawia obowiązek dialogu z partnerami społecznymi przy ustalaniu planu rozwoju obszarów wiejskich. Niewątpliwie wypracowany w trakcie dialogu plan wspierania obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), o jakim mowa w art. 1 pkt 2 w/w ustawy, powinien uwzględniać obszary przeznaczone w studiach i planach zagospodarowania przestrzennego na rolniczą przestrzeń produkcyjną. Zaś same ustalenia powinny sprostać obowiązkowi przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji) oraz uznanych prawem międzynarodowym podstawowych praw i wolności człowieka. Skarżący zwrócił uwagę na to, że ustawodawca unijny stanął na stanowisku, iż grunty rolne pozostające w granicach administracyjnych miast są nierozwojowe i stanowią raczej lokatę kapitału, a nie źródło dochodów gospodarujących na nich rolników. Pozbawienie tych gruntów możliwości otrzymania dopłat z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania miało przyspieszyć zmiany własnościowe i skłonić do wyzbywania się gruntów niedochodowych (które stałyby się bardziej niedochodowe po dopuszczeniu do rynku krajowego producentów unijnych, wspieranych wyższymi dopłatami unijnymi), z przeznaczeniem słabych jakościowo gleb na cele miejskiego budownictwa mieszkaniowego i przemysłowego. Z kolei rolnicy miejscy, którzy nadal zamierzaliby traktować posiadane nieruchomości rolne jako lokatę kapitału, w domniemaniu posiadają zapewne dodatkowe źródło dochodu, z którego stać ich na utrzymywanie gruntów. W opinii Skarżącego argumenty te zostały błędnie odniesione przez ustawodawcę krajowego do gmin miejsko-wiejskich, jaką jest gmina S. Uznał on bowiem, że wydzielenie wiejskiej obszarów wymagających wsparcia dopłatami ONW, od części miejskiej (która według ustawodawcy unijnego nie będzie wspierana) nastąpi na podstawie kodów statystycznych GUS. Przy takim postawieniu sprawy tereny stanowiące rolniczą przestrzeń produkcyjną, położone w granicach administracyjnych miasta S. nie były typowane podczas obowiązkowych konsultacji społecznych, a w dalszych kolejności nie były przedstawiane Radzie Ministrów i Komisji Europejskiej. Już od samego początku naruszone zostały zasady poprawnej legislacji, albowiem wydzielenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z terenu administracyjnego miasta S. może nastąpić przez stworzenie gminnej jednostki pomocniczej (w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym), w postaci dzielnicy wiejskiej, która posiadałaby własny kod statystyczny. W tych okolicznościach trudno dostrzec argumenty, które uprawniałyby naruszenie zasady równości wobec prawa, gdyż jej naruszenie jest tłumaczone przez pryzmat niemożności oddzielenia rolniczej przestrzeni produkcyjnej z administracyjnego obszaru miejskiego. Co jak wyżej wyjaśniono było możliwe na gruncie obowiązującego prawa. Naruszenie art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, przy sporządzaniu załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657), spowodowało dalsze naruszenia Konstytucji RP i prawa międzynarodowego (ratyfikowanego przez Polskę). Skarżący wskazał bowiem na naruszenie art. 7 ratyfikowanego przez Polskę Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych gwarantującego prawo każdego do korzystania ze sprawiedliwych i korzystnych warunków pracy. Już użycie słów "każdego" w sposób jednoznaczny wskazuje na powiązanie tego słowa z zasadą równości i zasada sprawiedliwości społecznej. Potwierdzają to dalsze uszczegółowienia tego prawa, gdzie słowo "równe" powtarzane jest wielokrotnie, w różnych postaciach. Kolejne słowa "godziwy zarobek" i "zadowalające warunki życia" użyte w tym artykule Paktu, należy wiązać z art. 30 Konstytucji RP. Ta norma konstytucyjna zobowiązuje władze publiczne do poszanowania godności człowieka i do jej ochrony. Trudno mówić, aby podważany przepis zawierający wykaz obszarów ONW powstał w warunkach wypełnienia tego obowiązku przez ustawodawcę krajowego. Zdawał on bowiem sobie sprawę, że po wejściu Polski do Unii Europejskiej sytuacja ekonomiczna rolników gospodarujących na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ulegnie pogorszeniu, a osłona finansowa przed tym była przecież podstawą ustanowienia wsparcia finansowego dla takich obszarów. Niewątpliwie ustawodawca krajowy był doskonale zorientowany we własnym prawie, które nie przewiduje rekompensat finansowych za zmuszanie właścicieli niektórych nieruchomości ziemskich do rolniczego ich wykorzystywania. Faktem powszechnie znanym jest, że na terenach w pobliżu miast i w ich granicach, na gruntach rolnych i w ich pobliżu lokalizowane są uciążliwe cele publiczne np.: napowietrzne linie energetyczne, oczyszczalnie ścieków i wysypiska śmieci, obwodnice. Wokół tych inwestycji publicznych utworzone są strefy ochronne, gdzie nie może powstać zabudowa mieszkaniowa na pobyt stały ludzi, a nieruchomości te mogą być użytkowane jedynie rolniczo, przy czym pas ochronny pod napowietrznymi liniami energetycznymi nie może nawet zostać zalesiony. Jak łatwo zauważyć właściciele tych terenów tracą podwójnie: raz - bo posiadają w mieście działki niebudowlane o niższej wartości niż normalna cena nieruchomości miejskich, a drugi raz bo nie otrzymują rekompensaty do trudnych warunków gospodarowania wynikłych z natury (słaba jakość gleb) i działań człowieka. Zdaniem Skarżącego, w taki oto sposób z winy ustawodawcy krajowego rolnicy gospodarujący na miejskich obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie mają możliwości zapewnienia realizacji celu pierwszego rzędu, za jaki uważa się zapewnienie dochodów pozwalających na niezbędny w odczuciu społecznym poziom życia, z racji braku spieniężenia nieruchomości miejskich za godziwą cenę i pozostawienia tych obszarów bez należnego wsparcia finansowego. Tymczasem rolnicza przestrzeń produkcyjna miasta S. to przede wszystkim tereny dawniejszych wsi: K., K. N., K., S., które tylko zostały włączone do miasta ze względu na lokalizację przyszłej obwodnicy i innych wskazanych celów publicznych. Zasadnym pozostaje też w opinii Skarżącego zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP przez wskazany w zarzutach przepis rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. Niewątpliwie bowiem przez nieuzasadnione pozbawienie wsparcia ekonomicznego zostaje naruszone prawo do wyboru miejsca pracy. Nie mieści się to w żadnym ustawowym wyjątku. Wręcz przeciwnie, przez samo ustanowienie rolniczej strefy produkcyjnej na terenie miasta S. w planie przestrzennym i studium zagospodarowania przestrzennego (na co należy powołać się w okresie pomiędzy utratą mocy starego planu, a uchwaleniem nowego) prawnie ustanowiono miejsca pracy rolniczej. Jeśli idzie o art. 7 Konstytucji, to trudno według Skarżącego mówić o działaniu w granicach prawa, skoro żaden przepis unijny lub wytyczna nie nakazywały w projekcie planu rozwoju obszarów wiejskich pominąć miejską rolniczą przestrzeń produkcyjną. Z tych to właśnie względów skarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogły zostać oparte na treści załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W opinii Skarżącego nie można było również przy pozbawieniu dopłat ONW do części zgłoszonych działek kierować się § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r., w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast, mocą którego powiększono granice administracyjne miasta S. o tereny wiejskie. Ten przepis też jest zdaniem Skarżącego niekonstytucyjny. Przede wszystkim Rada Ministrów nie działała na podstawie wytycznych prawa, tj. art. 4 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym. Przepis ten nakazuje przy ustalaniu granic miasta uwzględnić infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Stąd nie mógł zostać uwzględniony wniosek Rady Miejskiej w S. o zmianę granic miasta S., choćby zgodny z oczekiwaniami większości, jeżeli przyłączany obszar w dalszym ciągu jest w większości rolniczym obszarem produkcyjnym i dominuje w nim zabudowa zagrodowa. Uwzględnienie takiego wniosku powoduje naruszenie praw mniejszości wiejskiej. Z kolei większość miejska była zainteresowana podatkami wsi, a nie jej ludnością. Wraz z powiększeniem miasta miał być bowiem dokonany podział Gminy S. na miejską i wiejską. Takie przyłączenie byłoby zgodne z prawem, jeżeli zostałyby zapewnione warunki rozwoju rolniczej strefy produkcyjnej. Do czasu wejścia Polski do Unii Europejskiej te naruszenie prawa nie wpływało bezpośrednio na prawa, wolności i obowiązki właścicieli przyłączonych do miasta terenów. Nie istniały też podstawy do wniesienia skargi konstytucyjnej, ponieważ na podstawie wskazanego przepisu nie orzekano o pozbawieniu konstytucyjnych praw i wolności, ani nie zmuszano do spełnienia obowiązków innych niż przed powiększeniem miasta S. Ten przepis rozporządzenia wpłynął negatywnie na prawa i wolności przyłączanych obszarów dopiero po wprowadzeniu dopłat ONW. Grunty o łącznej powierzchni 810,6012 ha wchodzą bowiem w skład gospodarstw rolnych, których siedliska i pozostałe grunta położone są nadal na terenie wsi, są uprawiane rolniczo, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele rolne, w operacie ewidencyjnym są sklasyfikowane jako użytki rolne, rolnicy korzystają z dopłat unijnych bezpośrednich. Natomiast ze względu na to, że część gruntów tych wsi została włączona do miasta S. rolnicy są pozbawieni płatności ONW. W opinii Skarżącego trudno też mówić o zachowaniu wynikłej z treści art. 2 Konstytucji zasady poprawnej legislacji, jako jednej z zasad demokratycznego państwa prawa, skoro uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] stycznia 2001 r., będąca opinią w sprawie zmiany granic miasta S. nie zawierała w ogóle uzasadnienia. W konkluzji Skarżący stwierdził, że dochodzi do prawnej dyskryminacji dawnych mieszkańców wsi, których grunta zostały przyłączone do miasta S., bez stworzenia dzielnicy wiejskiej jako gminnej jednostki pomocniczej. Ta dyskryminacja nie wynika wprost z treści kwestionowanego przepisu, ale z innych norm prawnych, w rym prawa miejscowego. Jednakowoż sam fakt zmiany statusu obywatelskiego spowodował powstanie dodatkowych wymogów, które tworząc dodatkowe administracyjne uciążliwości negatywnie wpływają na możliwość wyboru miejsca pracy. Spełnienie tych wymogów łączy się z dodatkowymi kosztami gospodarowania na gruntach, które i tak wymagają wsparcia finansowego. Jego przyznanie jest niemożliwe ze względu na administracyjne podporządkowanie rolniczej strefy produkcyjnej miastu. Jak już wcześniej wskazywano nie jest możliwe spieniężenie tych gruntów za godziwą cenę. Nie można wprowadzić na nich zabudowy mieszkaniowej, a trudno liczyć aby przy braku możliwości otrzymania dopłat ONW grunty te miały taką samą wartość jakby były administracyjnie położone we wsi. Zdaniem Skarżącego powstanie administracyjnych barier w swobodnym wyborze miejsca pracy, wskutek nieuzasadnionego powiększenia miasta S. o tereny rolniczej strefy produkcyjnej, dawniej przyporządkowane wsi, uprawnia do postawienia zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych oto względów także § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i władz nie mógł stanowić zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej decyzji obu instancji odmawiających dopłat ONW do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, położonych na terenie miasta S. i stanowiących rolniczą przestrzeń produkcyjną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W szczególności organ odwoławczy wskazał, iż badanie konstytucyjności aktów prawnych nie leży w kompetencji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a ponadto nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępnie trzeba zauważyć, że jest to kolejna tego typu sprawa ze skargi J. B. W odniesieniu do identycznych w treści zarzutów Skarżącego, sformułowanych w stosunku do decyzji Dyrektora ARiMR w Ł. w zakresie płatności ONW za 2005 r. i 2006, tut. Sąd orzekał już w sprawach zakończonych wyrokami z 29 października 2008 r., o sygn. akt I SA/Bk 333/08 oraz z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt I SA/Bk 332/08. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela wyrażone tam poglądy. Dodać przy tym należy, że zostały one również zaakceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 października 2009 r., sygn. II GSK 123/09). Trzeba zatem jeszcze raz wskazać Skarżącemu, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". Z artykułu tego wynika dla sądu obowiązek, a zarazem uprawnienie do dokonywania samodzielnej oceny zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odnosząc powyższe do postawionych przez Skarżącego zarzutów Sąd zauważa, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że powoływane w skardze rozporządzenie Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Płatności ONW na rok 2008 r. udzielane są bowiem na podstawie cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W świetle § 2 rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, s. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, s. 269, z późn. zm.): 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, s. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, s. 391); 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 5 tego rozporządzenia, wykaz obszarów ONW zaliczonych do poszczególnych typów określony został w załączniku do rozporządzenia. Wskazane przepisy wydano na podstawie i w zgodzie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Zgodnie z tą regulacja prawną minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań. Odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 2, art. 7, art. 20, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych uchwalonego przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w 16 grudnia 1966 r., wymaga uprzedniego wyjaśnienia motywów działania prawodawcy wspólnotowego w zakresie przepisów w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Otóż decydujące znaczenie ma tu rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80). W preambule tegoż rozporządzenia w szeregu punktach ustawodawca odwołuje się do polityki rozwoju obszarów wiejskich. I tak w pkt 1 wskazuje, że wspólna polityka rozwoju obszarów wiejskich powinna towarzyszyć innym instrumentom wspólnej polityki rolnej oraz je uzupełniać; w pkt 9 wskazuje, że ramy zreformowanej polityki rozwoju wsi powinny objąć wszystkie obszary wiejskie Wspólnoty; w pkt 12 wskazuje, iż na obszarach wiejskich działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich powinny towarzyszyć polityce rynkowej i ją uzupełniać; w pkt 14 określono, że biorąc pod uwagę zróżnicowanie wspólnotowych obszarów wiejskich, polityka rozwoju powinna być zgodna z zasadą pomocniczości. Powinna ona zatem być tak dalece zdecentralizowana, jak to możliwe, a nacisk musi być położony na udział i podejście "oddolne"; kryteria kwalifikujące do wspierania rozwoju rolnictwa nie powinny wykraczać poza zakres konieczny dla osiągnięcia celów polityki rozwoju rolnictwa. Z kolei zgodnie z postanowieniami art. 13 cyt. rozporządzenia Rady, wsparcie dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania i obszarów z ograniczeniami ekologicznymi będzie przyczyniać się do realizacji celu jakim jest rekompensata dla obszarów o mniej korzystnych warunkach gospodarowania z przyczyn naturalnych: – w celu zapewnienia korzystania z użytków rolnych i przyczynienia się przez to do utrzymania aktywnej gminy wiejskiej, – w celu utrzymania terenów wiejskich, – w celu utrzymania i wspierania systemów gospodarki rolnej, która w szczególności uwzględnia wymagania związane z ochroną środowiska. Natomiast zgodnie z art. 19 tego rozporządzenia Rady obszary o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, którym grozi zaprzestanie użytkowania ziemi i gdzie konieczna jest ochrona terenów wiejskich, obejmą obszary rolnicze, które są jednorodne z punktu widzenia naturalnych warunków uprawy i których dotyczą wszystkie poniższe charakterystyki: – obecność terenów o małej produktywności, trudnych w uprawie i z ograniczonym potencjałem produkcyjnym, który nie może być zwiększony, chyba że przy poniesieniu nadmiernych kosztów i które są odpowiednie przede wszystkim dla ekstensywnej hodowli zwierząt gospodarskich, – produkcja, która wynika z małej produktywności środowiska naturalnego, jest znacznie niższa od przeciętnej w odniesieniu do głównych dokonań gospodarczych w rolnictwie, – niska lub zmniejszająca się populacja zależna od działalności rolniczej; przyspieszenie wyludnienia zagroziłoby zaś stabilności funkcjonowania tego terenu i ciągłości zaludnienia. Uwzględniając powyższe uzasadniony jest wniosek, że celem prawodawcy unijnego było objęcie wsparciem finansowym obszarów wiejskich, w tym także wykorzystywanych rolniczo, a nie zaś jakichkolwiek obszarów wykorzystywanych rolniczo. Obszar wykorzystywany rolniczo oraz obszar wiejski są to pojęcia niewątpliwie odmienne. Nie każdy obszar wykorzystywany rolniczo może być zaliczony do obszaru wiejskiego. Z przepisów tych można również wyprowadzić wniosek, iż rolnicza przestrzeń produkcyjna w obszarach miast nie została objęta pomocą finansową. W żadnej mierze – zdaniem Sądu - Minister Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył art. 7 Konstytucji RP. Organ ten działał bowiem w granicach prawa i w ramach delegacji wynikającej z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 20 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym przyjęto następujące zasady ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej: a) budowanie społecznej gospodarki rynkowej, a więc gospodarki, która uwzględnia społeczne aspekty jej funkcjonowania; b) wolność prowadzenia działalności gospodarczej - nie przewidziano żadnych jej ograniczeń; c) przyznanie prymatu sektorowi prywatnemu w gospodarce, czyli uznanie własności prywatnej za podstawę życia gospodarczego; d) dialog i współpraca partnerów społecznych. Nieuwzględnienie w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, obszarów przeznaczonych w studiach i planach zagospodarowania przestrzennego na rolniczą przestrzeń produkcyjną nie stanowi w żadnej mierze o naruszeniu dialogu i współpracy. Skarżący nie dostrzega bowiem tego, że dialog i współpraca, a zwłaszcza ich efekty, zdeterminowane są innymi zasadami konstytucyjnymi, w tym też zasadą równości, którą zresztą mocno zaakcentował w swojej skardze. Skarżący powołując się na art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji zarzucił naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. W swoich rozważaniach Skarżący zakłada, jak się wydaje to, że mamy w opisanej sprawie do czynienia z "podobieństwem sytuacji" zasługujących na takie same traktowanie. Wsparciem finansowym powinny być zatem objęte grunty wykorzystywane rolniczo zarówno te położone na obszarach wiejskich jak i te położone w granicach miast. Otóż to założenie Skarżącego jest błędne. Okoliczności te bowiem w sposób znaczący różnicują sytuację zarówno faktyczną jak też i prawną tych gruntów. Natomiast okoliczność rolniczego wykorzystania gruntu, nie może w opinii Sądu stanowić wspólnej cechy relewantnej. Wsparcie finansowe przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. skierowane jest bowiem na rozwój obszarów wiejskich, a nie pomoc właścicielom gruntów rolnych w granicach miast, którzy w związku z włączeniem tych gruntów do granic miast ponieśli określone straty. W opinii Sądu fakt, iż określone grunty, które według prawa miejscowego stanowią rolniczą przestrzeń produkcyjną nie oznacza, że są one jednocześnie obszarami wiejskimi, którym przysługuje pomoc ekonomiczna. Grunt, który według prawa miejscowego stanowi rolniczą przestrzeń produkcyjną, jednakże znajduje się w administracyjnych granicach miasta nie może zasadniczo być jednocześnie zaliczany do obszaru wiejskiego. Podkreślenia wymaga również to, że związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości stał się podstawą do sformułowania stanowiska, iż wszelkie zróżnicowane w prawie jest dopuszczalne wówczas, gdy jest usprawiedliwione (orzeczenie TK z 24 października 1989 r., K 6/89, OTK 1989 nr 1, poz. 7). W związku z tym, że Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP, nie nastąpiło dalsze naruszenie Konstytucji i prawa międzynarodowego, jak to wskazuje Skarżący. W szczególności Sąd nie dopatrzył się skutku w postaci naruszenia art. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych uchwalonego 16 grudnia 1966 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. Również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 konstytucji RP przez wskazany przepis rozporządzenia Rady Ministrów. Przepis art. 65 ust 1 Konstytucji RP traktuje, iż każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. W opinii Sądu rolników gospodarujących na obszarach rolniczych w granicach miast nie pozbawiono wsparcia ekonomicznego albowiem wsparcie ekonomiczne swoim zakresem skierowane było na obszary wiejskie i osoby gospodarujące na takich obszarach. Ponadto brak wsparcia ekonomicznego nie oznacza w opinii Sądu ograniczenia wolności wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego w zakresie niekonstytucyjności § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 września 2001 r. w sprawie ustalenia granic oraz zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast (Dz. U. Nr 116, poz., 1241), Sąd pragnie zauważyć, iż związek ww. przepisu ze sprawą jest jedynie pośredni. Niemniej jednak i w tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, co do niezgodności tej regulacji prawnej z art. 2, art. 7, art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz sprzeczności z art. 4 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana, dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Przepis ten ma jednak charakter instrukcyjny; ustala kryteria, którymi Rada Ministrów jest obowiązana się kierować przy ustalaniu i zmianie granic miast. Kryteria te nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. Są raczej postulatem kierowanym przez ustawodawcę do Rady Ministrów - postulatem w tym rozumieniu, że Rada Ministrów ma obowiązek uwzględniania tych kryteriów, jeżeli tylko będą ku temu obiektywne warunki. Ocena, czy takie warunki zachodzą, czy też nie, pozostaje w gestii Rady Ministrów. Sąd ograniczony granicami sprawy nie może natomiast wypowiadać się odnośnie legalności uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] stycznia 2001 r. będącej opinią w sprawie zmiany granic miasta S. Sąd pragnie również zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie dostrzeżono niekonstytucjności wskazanych przez Skarżącego przepisów prawa. W jednym z orzeczeń tut. Sąd wskazał, iż płatność ONW do gruntów rolnych położonych w gminach miejsko-wiejskich, przysługuje wyłącznie do obszarów wiejskich tj. obszarów położonych poza granicami administracyjnymi miasta (wyrok WSA w Białymstoku z 13 listopada 2007 r., II SA/Bk 628/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał ponadto, iż przypisany w wykazie obszarów ONW pozycji "w. S." kod statystyczny GUS oznacza obszar wiejski w miejsko wiejskiej gminie S. Sąd podkreślił, że wykaz obszarów ONW stanowiący załącznik Nr 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. zaliczając do tych obszarów część wiejską gminy S., należy interpretować w zgodności z unijnymi unormowaniami regulującymi kwestie wsparcia producentów rolnych przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFO i GR). Do regulacji unijnych nawiązuje wprost § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r., przywołujący Rozporządzenie rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. W preambule tegoż rozporządzenia w punkcie 9-tym stwierdzono, iż ramy zreformowanej polityki rozwoju wsi powinny objąć wszystkie obszary wiejskie Wspólnoty. Obowiązkiem organów administracji publicznej państw członkowskich jest stosowanie wewnętrznego prawa w odniesieniu do porządku prawnego unijnego i w zgodności z celami norm wspólnotowych. Zaliczenie do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania gruntów wiejskich gminy S., wymagało zatem w sprawie dotyczącej dopłat ONW, jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia położenia działek ewidencyjnych skarżącego i określenia, które z nich i w jakiej części stanowią obszar wiejski gminy S. a które leżą w granicach administracyjnych miasta i jako grunty wiejskie dopłatami ONW nie mogą być objęte (wyrok WSA z 18 grudnia 2006 r., II SA/Bk 778/05). Powyższe w pełni odnieść trzeba do płatności ONW przyznawanych na lata 2007-2013. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2008 r., II GSK 515/07 wskazał, iż w przypadku położenia działek w części miejskiej gminy miejsko – wiejskiej, rolnicze użytkowanie tych działek, nie stanowi podstawy do przyznania płatności ONW. Z uwagi na to, że Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego odnośnie niekonstytucyjności przedmiotowych przepisów, nie wystąpiły podstawy do skierowania na zasadzie art. 193 Konstytucji RP zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie Sąd na rozprawie wydał odrębne postanowienie. Reasumując, wydane w niniejszej sprawie decyzje nie naruszają prawa. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.