I SA/Bk 586/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania Burmistrza J. do realizacji postanowień uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Ł. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Rada Miejska w J., na podstawie art. 10 ust. 2. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zobowiązania Burmistrza J. do realizacji postanowień uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Ł., w terminie do dnia [...] kwietnia 2018 r. (zwaną dalej: "zaskarżoną uchwałą" lub "uchwałą nr [...]"). Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, zaś jej wykonanie powierzono Burmistrzowi J. W jej uzasadnieniu wskazano, że kierując się troską o zapewnienie poprawy warunków mieszkańców lokalnej społeczności, w dniu [...] marca 2018 r. Rada Miejska w J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Ł. (zwaną dalej: "uchwałą nr [...]"). Uchwała ta została przyjęta w związku z wyrażoną przez Powiat Ł. intencją współpracy przez wspólne finansowanie, na mocy porozumienia, realizacji zadań polegających na remoncie dróg położonych na terenie Gminy J., tj.: drogi powiatowej nr [...] w miejscowości K. oraz drogi powiatowej nr [...] na odcinku K. Jednocześnie radni wyrazili zaniepokojenie pojawiającymi się sygnałami o możliwości wycofania się Powiatu Ł. z realizacji ww. zadań, ze względu na brak zainteresowania ze strony Gminy J. pomimo zabezpieczenia środków na ten cel w budżecie gminy na 2018 r. 2. Skargę na uchwałę nr [...] złożył do tut. Sądu Prokurator Regionalny w B. (zwany dalej: "Prokuratorem"), działający na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2017 r., poz. 1767 ze zm.). Zaskarżył ww. uchwałę w całości zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez wyjście przez Radę Miejską w J. poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z ww. przepisu i wezwanie Burmistrza J., w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, do realizacji do dnia [...] kwietnia 2018 r. postanowień uchwały [...], podczas gdy wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa, może jedynie wskazywać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonania uchwały, nie może zaś narzucać organowi wykonawczemu sposobu i terminu załatwienia konkretnej sprawy. Prokurator, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miejska w J. przekroczyła uprawnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który upoważnia radę gminy (radę miasta) do stanowienia o kierunkach działania wójta (burmistrza, prezydenta), a nie do określania form działania. Przepis ten, w jego ocenie, zezwala radzie jedynie na: stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele i priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach działanie to ma być podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia ustawowego uchwały, mogą mieć jedynie charakter wewnętrzny i zawierać wytyczne lub zalecenia, określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Rada gminy nie może zatem nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań czy zachowań, ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Reasumując, w ocenie Prokuratora, uchwały podejmowane przez radę gminy na podstawie ww. upoważnienia nie mogą wkraczać w zakres kompetencji przysługujących ustawowo wójtowi, bowiem naruszałoby to ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. W tym zakresie Prokurator powołał się na art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. który wskazuje, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy, które może obejmować: wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, czy też wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów. W ocenie skarżącego wszelkie normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, a organy samorządu terytorialnego stanowiąc akty prawa miejscowego, są legitymowane do wydawania ich tylko wówczas i tylko w takim zakresie, jaki bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. wniosła o oddalenie skargi, wskazując jednocześnie, że Powiat Ł. wycofał się z realizacji wyżej opisanego porozumienia dotyczącego wspólnego finansowania dróg powiatowych. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. 4. W myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a więc akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. 5. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie zobowiązania Burmistrza J. do realizacji postanowień uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Ł., w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r. została podjęta na podstawie art. 10 ust. 2. art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. W jej uzasadnieniu wskazano, że kierując się troską o zapewnienie poprawy warunków mieszkańców lokalnej społeczności, w dniu [...] marca 2018 r. Rada Miejska w J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Ł. Uchwała ta została przyjęta w związku z wyrażoną przez Powiat Ł. intencją współpracy przez wspólne finansowanie, na mocy porozumienia, realizacji zadań polegających na remoncie dróg położonych na terenie Gminy J., tj.: drogi powiatowej nr 1830B w miejscowości K. oraz drogi powiatowej nr [...] na odcinku K. Podstawą materialnoprawną skarżonej uchwały był więc art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności wójta nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta, ogranicza się samodzielność realizowania przez wójta ustawowo przyznanej mu kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, jak również określa się "sposób załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych (...), gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego i prowadziło do rozstrzygnięć podejmowanych bez udziału strony". Uchwała rady, w powyższym zakresie, winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Powołana regulacja prawna - będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (zob: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1053/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/BD 1200/10, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., w sprawie sygn. akt II OSK 925/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i inne wyroki przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia). 6. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15, zgodnie z którym przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta/burmistrza, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez burmistrza podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny oraz zawierać wyłącznie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania pozostałych organów gminy. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą więc wkraczać w zakres kompetencji przysługujących burmistrzowi z mocy ustawy. Naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. W art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. przewidziano, że do zadań burmistrza należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady, obejmować może w szczególności: wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie, mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa, może natomiast wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może jednak nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu konkretnych zachowań, ani też obligować go do podjęcia określonych działań. 7. Analiza treści zaskarżonej uchwały nie pozostawia zatem wątpliwości, iż na Burmistrza J. nałożone zostały jasno sprecyzowane obowiązki, które nie tylko nie mają oparcia w prawie, ale których wykonanie - poprzez stworzenie alternatywnych procedur wobec tych znanych prawu - mogło prowadzić do naruszenia prawa. Kwestia treści nałożonych obowiązków ma natomiast, dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, znaczenie wtórne. Reasumując, uchwały podejmowane przez radę miasta na podstawie ww. upoważnienia, nie mogą wkraczać w zakres kompetencji przysługujących ustawowo burmistrzowi/wójtowi, bowiem naruszałoby to ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Dlatego też, w ocenie Sądu, Rada Miejska w J., zobowiązując Burmistrza J. do podjęcia konkretnych działań w zakreślonym terminie, wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, co stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji RP, stanowiącego, że organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Konkludując należy zatem wskazać, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu tej treści, co kontrolowana uchwała. Prawidłowe jest więc stanowisko Prokuratora, iż przedmiotowa uchwała wkroczyła w kompetencje ustawowe organu wykonawczego i w związku z tym, powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. 8. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.