I SA/Bk 59/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 18 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w E. na uchwałę Rady Gminy A. z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (trzysta) zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. , Rada Gminy A., uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą B., której wspólnikami będą: Gmina A., Gmina B., Gmina G., Gmina G., Gmina J., Gmina J., Gmina J., Gmina K., Gmina K., Gmina K., Gmina L., Gmina N., Gmina R., Gmina S. Przedmiotem działalności Spółki będzie wykonywanie zadań własnych gminy o charakterze użyteczności publicznej w zakresie odbierania i transportu odpadów komunalnych. Uchwała Rady Gminy A. nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest drugą z kolei uchwałą Rady Gminy A., która dotyczy utworzenia spółki B.. Pierwsza uchwała podjęta przez Radę Gminy A. w tej sprawie, nr [...] z [...] czerwca 2021 r. została uchylona w § 3 uchwały. Przyczyną uchylenia pierwszej uchwały było wycofanie się przez Gminę M. oraz Miasto G. z utworzenia Spółki, stąd też uznać należy, że założenia funkcjonowania Spółki, określone w uzasadnieniu uchylonej uchwały pozostają aktualne i odnoszą się również do Spółki o której mowa w nowej uchwale. Zgodnie z tymi założeniami: - wspólnikami nowej spółki B. będą: Gmina A., Gmina B., Gmina G., Gmina G., Gmina J., Gmina J., Gmina J., Gmina K., Gmina K., Gmina K., Gmina L., Gmina N., Gmina R., Gmina S. (Miasto G. oraz Gmina M. wycofały się ostatecznie z projektu utworzenia Spółki). Każda z gmin obejmie jednakowy udział w kapitale zakładowym Spółki w wysokości 30 tys. zł; - nowa spółka będzie świadczyć usługi zbierania i transportu odpadów komunalnych z terenu gmin które ją utworzą i na podstawie umowy zawartej zgodnie z "in house". Dla każdej z gmin nowa spółka B. przygotuje indywidualną kalkulację kosztów z tzw. "rozsądnym zyskiem", który będzie ustalony przez nowe Zgromadzenie Wspólników. Gminy te nie będą ogłaszać przetargów publicznych oraz nowa spółka nie będzie uczestniczyć w przetargach ogłaszanych przez inne Gminy; - Spółka B. i Spółki: Miasta G. i Miasta i Gminy M. przekażą w użyczenie pojazdy do zbierania odpadów oraz pracowników do ich obsługi na podstawie porozumień pomiędzy poszczególnymi spółkami. Ponadto użyczą swoich obecnych baz magazynowo-transportowych do prowadzenia działalności nowej Spółki. Dodatkowo planuje się utworzenie bazy dla gmin Powiatu A. w uzgodnieniu z Gminami, które przystąpią do nowej Spółki. Z powyższą uchwałą nie zgodziła się K. Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca"). Uzasadniając interes prawny do złożenia skargi, skarżąca podała, że jest podmiotem zajmującym się gospodarką odpadami komunalnymi. Wskazała na wyłączenie z góry możliwości zorganizowania przetargu publicznego na udzielenie zamówienia na świadczenie usług odbioru i transportu odpadów komunalnych w sytuacji, gdy nie uwzględniono podstawowych zasad udzielenia zamówienia publicznego. Takie działanie zdaniem skarżącej należy uznać jako zmierzające wprost do wyeliminowania z rynku wszystkich przedsiębiorców poza nowopowstałą spółką B., co w konsekwencji narusza interes prawny skarżącej, pozbawiając ją możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na znacznym obszarze. Zaskarżona uchwała pozbawi ją choćby hipotetycznego udziału w zamówieniach publicznych oraz doprowadzi do ograniczenia wolności wykonywania działalności gospodarczej. Zaskarżając uchwałę w całości, skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679 ze zm., dalej jako: "u.g.k."), przez podjęcie uchwały w sprawie utworzenia spółki kapitałowej, której działalność będzie wykraczała poza obowiązkowy zakres zadań gminy związanych z prowadzeniem gospodarki komunalnej; 2. naruszenie art. 10 ust. 1 u.g.k., przez podjęcie uchwały w sprawie utworzenia spółki kapitałowej, której działalność będzie wykraczać poza sferę użyteczności publicznej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające utworzenie takiej spółki, tj. przede wszystkim uchwała w żaden sposób nie wykazuje uzasadnienia i istnienia niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym w określonym uchwałą zakresie; 3. naruszenie art. 3 ust. 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g."), poprzez podjęcie uchwały o utworzeniu podmiotu, którego zadaniem docelowo ma być wykonywanie działalności w zakresie odbierania i transportu odpadów komunalnych, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią wskazanego przepisu, prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych wymaga co do zasady uzyskania zezwolenia właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług organu: wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta, zaś jednostki samorządu terytorialnego nie mogą powierzać wykonywania zadań podmiotom nieposiadającym wymaganego zezwolenia, co w konsekwencji prowadzi do swoistego nadużycia i obejścia prawa - poprzez utworzenie nowego podmiotu - spółki kapitałowej - ze świadomością, iż koniecznym wymogiem do prowadzenia przez nią działalności w zakresie objętym uchwałą jest uzyskanie stosownych zezwoleń wydawanych przez organy stojące właśnie na czele gmin -tj. przyszłych wspólników spółki; 4. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275 ze zm., dalej jako: "u.o.k.k."), przez podjęcie uchwały o utworzeniu spółki kapitałowej w wyniku porozumienia, którego celem jest wyeliminowanie konkurencji na rynku właściwym, polegającego na umożliwieniu bezpośredniego ustalania cen świadczenia usług oraz eliminowaniu z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem, a także zmierzającej do powstania podmiotu posiadającego pozycję uprzywilejowaną w zakresie wymogów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej w stosunku do podmiotów prowadzących działalność o tożsamym charakterze; 5. naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.k.k., przez podjęcie uchwały, która umożliwi nowoutworzonej spółce nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym, polegającego na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji; 6. naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej jako: "u.f.p."), przez podjęcie uchwały, wskutek której Gmina A. poniesie wydatki publiczne z pominięciem obowiązku ustalenia czy wydatki te zostały dokonane w sposób celowy i oszczędny oraz bez zachowania zasad efektywności i optymalności wydatków. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wobec braku wykazania interesu prawnego przez skarżącą wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że przewidziana w nim ochrona prawna przeznaczona jest dla podmiotów, wobec których organy gminy podjęły działania – w formie uchwały lub zarządzenia – będące ingerencją w sferę ich praw lub wolności. Skuteczne złożenie skargi w tym trybie uzależnione zostało w konsekwencji od tego, czy skarżący wykaże naruszenie – poprzez unormowania kwestionowanej uchwały lub zarządzenia – przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Jak przewiduje w tym względzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Brak zatem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet wywodzona przez skarżącego sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16; powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanym obecnie przypadku skarżąca doszukuje się naruszenia jej interesu prawnego w możliwości zachwiania konkurencyjności na rynku usług odbioru odpadów komunalnych na terenie gmin tworzących nową spółkę i odebraniu jej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Interes prawny musi być przy tym bezpośredni, konkretny i mieć charakter realny. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, tzn. że jest jedynie faktycznie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżąca jest tymczasem w istocie jedynie potencjalnym (patrząc na przyszłość - z perspektywy zaskarżonej uchwały) wykonawcą zadań z zakresu gospodarki komunalnej, które mieszczą się w przedmiocie działalności spółki B., utworzonej zaskarżoną uchwałą. Świadczy to wbrew twierdzeniom skarżącej o istnieniu po jej stronie wyłącznie interesu faktycznego w kontestowaniu tejże uchwały. Ze skargi, jak i realiów sprawy, należy wnioskować, że uchwała ta jedynie "może" doprowadzić do zachwiania konkurencyjności i "może" spowodować uniemożliwienie jej wykonywania działalności na ww. terenie. Brak w tym względzie jakiegokolwiek aktualnego oraz realnego naruszenia interesu skarżącej, skoro w swych przewidywaniach ogranicza się ona do ewentualnych, niepewnych konsekwencji, jakie wiązać się mogą z dalszymi, pośrednimi skutkami wykonania skarżonej uchwały. Dopiero zaś stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez tut. sąd. Po stronie skarżącej brak jest normy prawnej, z której można by wyprowadzić interes prawny (uprawnienie) do zaskarżenia uchwały i żądania zbadania przez sąd jej legalności. Zaskarżona uchwała – podjęta w sprawie utworzenia przez gminę spółki prawa handlowego, której przedmiot działalności obejmuje zadania własne gminy, a ściślej rzecz ujmując sprawy z zakresu utrzymania czystości i porządku (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.) polegające na odbiorze z jej terenu, jak i z terenu innych gmin będących udziałowcami spółki, odpadów komunalnych, w żaden sposób nie rozstrzyga o powierzeniu tworzonej nią spółce odbioru odpadków komunalnych. Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak przewiduje już natomiast art. 6d ust. 1 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu łącznie na odbieranie odpadów z nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2 (ust. 1a). Z powołanych przepisów, a konkretnie z art. 6d ust. 1 u.c.p.g., wynika zatem jednoznacznie, że jedyną dopuszczalną formą powierzenia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest wybranie podmiotu odbierającego te odpady na drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Pomimo utworzenia skarżoną uchwałą spółki B., spółka ta, na równi z innymi zainteresowanymi podmiotami – stosownie do art. 6d ust. 1 u.c.p.g. – będzie mogła odbierać odpady komunalne i gospodarować nimi, jedynie po przeprowadzonej procedurze zamówień publicznych i na podstawie udzielonego przez organ tej spółce zamówienia publicznego. Mając więc na uwadze to, że sposób prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych został bezwzględnie związany z procedurą zamówień publicznych, to każdy podmiot gospodarczy – w tym utworzona w tym celu spółka prawa handlowego (spółka komunalna) – mający na celu realizację powyższych zadań z zakresu gospodarki komunalnej gminy będzie musiał uzyskać zgodę (uprawnienie) na prowadzenie takiej działalności w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. W takiej sytuacji ochronę prawną przed ewentualnymi, nieuprawnionymi działaniami organu w sprawie z zakresu lub trybu udzielania zamówienia publicznego – na który to tryb skarżąca zwraca szczególną uwagę – będzie można uzyskać w oparciu o przepisy prawa o zamówieniach publicznych.. Nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że powołanie do życia (utworzenie) przez gminę spółki komunalnej narusza jej interes prawny (uprawnienie), jako przedsiębiorcy świadczącego usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Sam fakt pojawienia się w przestrzeni gospodarczej podmiotu konkurencyjnego w stosunku do przedsiębiorstwa skarżącej nie narusza jej interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny, rozumiany jako zwiększenie konkurencji na lokalnym rynku podmiotów zajmujących się gospodarką odpadami komunalnymi i tym samym jako zwiększenie ryzyka utraty ewentualnego zamówienia przez skarżącą. Skarżąca nie jest bowiem podmiotem legitymującym się prawnie gwarantowanym uprawnieniem do wyłącznego świadczenia na terenie gminy usług w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, które to uprawnienie uniemożliwiałoby utworzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki prawa handlowego i powierzenie jej zadań w tym zakresie. Zaskarżona uchwała nie ogranicza prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą ani nie wprowadza żadnej dyskryminacji podmiotów gospodarczych świadczących usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadami komunalnymi na terenie ww. gmin, będących udziałowcami tworzonej spółki (nie wprowadza w tym względzie żadnych postanowień monopolizujących lokalny rynek gospodarki odpadami komunalnymi). Uchwała ta jest wyrazem realizacji przewidzianych przez prawo publiczne form wyboru wykonywania przez gminę zadań własnych z zakresu utrzymywania i porządku w gminie (zob. art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 u.s.g., a także art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.) (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 20 lutego 2020 r., III SA/Gd 120/20). W świetle powyższych rozważań skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie, dlatego brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze – na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. – orzeczono, jak w pkt. 1 sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu orzeczono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.