I SA/Bk 70/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z [...] lipca 2010 r. Pan A. B. (dalej także jako "skarżący") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 03.2009 r. -06.2010 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres 07.2009 r.-06.2010 r. oraz na Fundusz Pracy za okres 03.2009 r.-06.2010 r. Wniosek o umorzenie skarżący uzasadnił trudną sytuacją życiową i brakiem perspektyw na jej poprawę, ponoszeniem strat z prowadzonej działalności gospodarczej, a także pogorszeniem się stanu zdrowia. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że razem z żoną ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku szkolnym oraz, że źródłem dochodów rodziny są: renta chorobowa w wysokości netto ok. 730 zł i wynagrodzenie żony w wysokości 530 zł netto miesięcznie, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi 315 zł. Dodatkowo skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy oraz, że ponosi wydatki na leki, a osiągane dochody ledwie pokrywają podstawowe potrzeby rodziny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2010 r., nr [...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy nie stwierdził, bowiem istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art.28 ust.1-3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej w skrócie jako: "u.s.u.s." oraz okoliczności uzasadniających umorzenie należności mimo braku całkowitej nieściągalności, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej jako rozporządzenie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2010 r. Nr [...] wydaną w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję wydana w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o umorzenie, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie wskazał okoliczności związanych z całkowitą nieściągalnością oraz, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie zachodzą także przesłanki pozwalające na umorzenia należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Organ wskazał, bowiem że ponowna analiza akt sprawy nie potwierdziła, że skarżący nie jest w stanie spłacić zaległości wobec ZUS, z uwagi na sytuację majątkową, rodzinną lub zdrowotną. Uzasadniając rozstrzygniecie organ podniósł, że z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ciężar udowodnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Tym samym zobowiązany winien wykazać, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślono, że treść przepisu należy odnieść do konkretnej sytuacji, tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności spowoduje ruinę bytu osoby zobowiązanej. Zdaniem organu nie wystarczy samo wskazywanie przez zobowiązanego na uciążliwości i trudności w zapłacie należności. Stan ten musi być trwały, a nie czasowy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że zarówno ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i przepisy rozporządzenia nie zawierają legalnej definicji pojęcia "niezbędnych potrzeb życiowych", a więc jego rozumienie i znaczenie ustawodawca pozostawia organowi stosującemu prawo w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Zdaniem organu za zaspokajanie potrzeb niezbędnych potrzeb życiowych należy uznać zaspakajanie potrzeb na poziomie niższym niż minimum socjalne, gdzie minimum socjalne to wskaźnik społeczny mierzący koszty utrzymania gospodarstw domowych. Zakres i poziom zaspakajanych potrzeb według tego modelu powinny zapewnić takie warunki życiowe, by na każdym z etapów rozwoju człowieka umożliwić reprodukcję jego sił życiowych, posiadanie i wychowanie potomstwa oraz utrzymanie więzi społecznych. Zaspakajanie potrzeb życiowych na poziomie minimum socjalnego nie oznacza ubóstwa, ale dostateczne (choć raczej skromne), warunki bytowania adekwatne do przeciętnego poziomu życia w kraju. Tak, więc za zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych uznano takie warunki bytowe osoby zobowiązanej, które powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego (ubóstwo). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpoznając sprawę uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednocześnie organ zauważył, że dodatkowe obciążenie może chwilowo pogorszyć sytuację skarżącego oraz wymagać będzie ograniczenia wydatków, jednakże mając na uwadze uzyskiwane dochody brak jest podstaw, aby dług umorzyć. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zatytułowaną "Wniosek o ponowne rozpatrzenie decyzji nr [...]". W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił się z prośbą o umorzenie zaległości wobec ZUS, powołując się na trudną sytuację rodzinną i niski dochód miesięczny. Skarżący wskazał, iż wraz z żona posiadają na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku szkolnym oraz w związku z tym ponoszą wydatki na ich utrzymanie. Małżonka skarżącego nie jest w stanie zatrudnić się na cały etat natomiast skarżący, jako inwalida bez nogi z chorobą wieńcową, cukrzycą oraz wszczepionymi "bajpasam" i nie ma szans na znalezienie jakiejkolwiek pracy. Odpowiadając na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa procesowego w postępowaniu przed organami, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Tym samym może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Takich właśnie innych uchybień, nie podniesionych w skardze, Sąd dopatrzył się w procesie wydawania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sąd administracyjny nie jest organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, nie jest więc uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o tym, czy należność powinna być umorzona, bowiem takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Natomiast w pełnym zakresie zaskarżona decyzja podlega badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi (zob. wyroki NSA sygn. akt: I SA/Kr 1227/97, LEX nr 33 404 oraz II FSK 389/07 publ. w bazie orzeczeń na stronach internetowych NSA). Na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzeni i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonką następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. 2005, Nr 8, poz. 60 ze zm.); 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W świetle powyższego i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że w omawianej sprawie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie wnioskowanych należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. W takim przypadku wniosek skarżącego podlegał rozpatrzeniu na podstawie przepisów rozporządzenia, regulujących zasady umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takim przypadku zobowiązany musi jedynie wykazać, że nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§3 rozporządzenia). Dopiero zaistnienie tych przesłanek daje organowi możliwość zastosowania wnioskowanych ulg. Jak wskazano wyżej decyzje podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej, która polega m.in. na ocenie: czy organ administracji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a więc czy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na istnienie przesłanek uzasadniających umorzenie wnioskowanych należności oraz czy nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenia należności z tytułu składek. Organ podniósł, że analiza akt sprawy nie potwierdziła twierdzenia skarżącego, że nie jest w stanie spłacić zaległości wobec ZUS, z uwagi na sytuację majątkową, rodzinną lub zdrowotną. W ocenie Sądu organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, bowiem nie uwzględnił całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, które mogły wskazywać na istnienie przesłanki uzasadniającej umorzenie należności, gdy spłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższa okoliczność występuje m.in., gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także, gdy przewlekła choroba zobowiązanego pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Zdaniem organu "za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych należy uznać zaspakajanie potrzeb na poziomie niższym niż minimum socjalne" (str. 4 zaskarżonej decyzji). Równocześnie oceniając informację wynikającą ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (k-99), zgodnie z którą rodzina skarżącego doraźnie korzysta z pomocy społecznej (obiady dla córki uczącej się w szkole podstawowej, zasiek na żywność), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że powyższa okoliczność nie przesądza o tym, że zostały spełnione warunki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. Organ uznał więc, że zobowiązany z rodziną zaspakaja potrzeby na poziomie nie niższym niż minimum socjalne Tym czasem w myśl postanowień art. 3 ust.1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz.1362), pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem świadczenia z pomocy społecznej to świadczenia zaspokajające elementarne potrzeby w tym również potrzeby bytowe. W doktrynie podnosi się, że pod pojęciem "potrzeby bytowe" należy uznać potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (por. I. Sierpowska, komentarz do art.39 ustawy o pomocy społecznej, [w:], Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II). Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, więc że zobowiązany i jego rodzina nie zaspakajali elementarnych potrzeb bytowych w minimalnym standardzie już w okresie poprzedzającym prośbę o umorzenie zadłużenia, skoro korzystała z okresowej pomocy społecznej. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje także podnoszony przez skarżącego fakt niepełnosprawności zobowiązanego oraz jego przewlekłej choroby, pozbawiającej go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek. Okoliczność ta jest jedną z przesłanek wymienionych w §3 ust.1 rozporządzenia pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powyższą okoliczność dokumentują m.in. karty informacyjne ze szpitali. Uwzględniając powyższe należało uznać, że dokonana przez organ ponownie rozpoznający sprawę, ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jest oceną dowolna naruszająca standardy wynikające z treści art.80 kpa. W doktrynie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (Iserzon, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego). Regułami tymi są: 1) obowiązek oparcia się na materiale dowodowym zebranym przez organ; 2) oparcie oceny na wszechstronnie rozpatrzonym całokształcie materiału dowodowego; 3) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów, dla sprawy; 4) rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Przekroczenie ww. reguł przez organ ponownie rozpoznający sprawę oraz przekroczenie norm procesowych dotyczących środków dowodowych świadczy o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów. Z tych względów Sąd na mocy art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł, jak w punkcie I sentencji, a o niewykonalności uchylonej decyzji orzekł na mocy art.152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy oceniając wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie należności, o których mowa w §3 ust.1 rozporządzenia powinny uwzględnić wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd tj. z uwzględnieniem informacji wynikającej z pisma MOPS w G. o korzystaniu zobowiązanego i jego rodziny ze świadczeń z pomocy społecznej oraz faktu niepełnosprawności skarżącego i jego przewlekłej choroby, która jak podnosi skarżący, pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności z tytułu składek.