II SA/Bk 1017/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. H. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu s. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Dyrektor Zespołu Szkół Rolniczych w S. wnioskiem z dnia [...] maja 2014r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Powiatu S. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J. S. H., zatrudnionym w na Zespole Szkół Rolniczych na stanowisku nauczyciela języka angielskiego. Uzasadniając złożony wniosek Dyrektor podkreślił, że radny nie wyraził zgody na przekazane mu w dniu [...] maja 2014r. pismo w sprawie możliwego od [...] września 2014r. ograniczenia jego zatrudnienia do ½ etatu i proporcjonalnego zmniejszenia wynagrodzenia. Autor wniosku wyjaśnił jednocześnie, że dyrektor szkoły zobowiązany jest do przestrzegania dyscypliny finansowej i w przypadku gdy prognozy związane z naborem uczniów do szkoły wskazują, że mogą nastąpić zmiany organizacyjne powodujące zmniejszenie liczny oddziałów, ma prawo - zgodnie z art. 22 ust.2 Karty Nauczyciela - skierować do nauczyciela pismo możliwości ograniczenia jego zatrudnienia. W związku z tym, iż radny w wyznaczonym mu terminie nie wyraził zgody na zaproponowane zmiany, Dyrektor Szkoły uprawniony był do wypowiedzenia mu stosunku pracy na podstawie art. 20 Kart Nauczyciela. Rada Powiatu S. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu s. J. S. H. (§1), a w §2 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Przedmiotowa uchwała nie zawiera uzasadnienia. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. J. S. H. wezwał Radę Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa przy podejmowaniu w/w uchwały. Wskazał, że (-) przedmiotowa uchwała została podjęta po wręczeniu wypowiedzenia, któremu zostało doręczone mu przez pracodawcę w dniu [...] maja 2014r.; (-) przegłosowany projekt uchwały jest niezgodny z intencją Dyrektora Szkoły, który zwrócił się o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem, a głosowana uchwała dotyczyła rozwiązania stosunku pracy bez uwzględnienia 3-miesiecznego okresu wypowiedzenia; (-) w uchwale brak jest uzasadnienia; (-) w podjętej uchwale brak jest wskazania komu powierza się wykonanie uchwały; (-) radni nie zbadali dokładnie, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. Rada Powiatu S. nie uwzględniła wezwania do usunięcia prawa wskazując, że podnoszone w nim zarzuty nie stanowią naruszenia prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności podjętej uchwały powielając w niej argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia prawa. W ocenie skarżącego Rada przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie zbadała rzeczywistej przyczyny rozwiązania z nim stosunku pracy opierając się wyłącznie na piśmie Dyrektora, a ponadto rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło przed wyrażaniem zgody przez Radę. Dodatkowo skarżący wskazał, że wprawdzie w dniu [...] sierpnia 2014 r. Rada Powiatu S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu s. poprzez dodanie w niej pkt 1a stanowiącego uzasadnienie do podjętej uchwały, tym niemniej uchwała ta stanowi odrębny przedmiot zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Odpowiadając na zarzuty skargi pełnomocnik organu podkreślił, że z przepisu art. 22 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika aby wydawana na jego podstawie uchwała musiała posiadać uzasadnienie, tym samym Rada nie miała obowiązku uzasadniać swojego stanowiska. Pełnomocnik organu podkreślił jednocześnie, że z uwagi na istniejącą rozbieżność orzecznictwa sądowego w kwestii konieczności sporządzenia uzasadnień tego typu uchwał, Rada Powiatu uchwałą nr [...] wprowadziła do zaskarżonej uchwały uzasadnienie, wobec czego zarzut braku uzasadnienia uchwały na dzień złożenia skargi był już bezprzedmiotowy. Dalej autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż wbrew zarzutom skarżącego, Rada Powiatu zbadała, czy ograniczenie skarżącemu pensum, a w konsekwencji dokonanie wypowiedzenia stosunku pracy było związane w wykonywaniem mandatu. Potwierdzeniem tego jest zarówno protokół z sesji Rady oraz uzasadnienie uchwały. Ponadto Rada w sposób szczegółowy i wnikliwy rozpatrzyła argumenty zarówno skarżącego, jak i Dyrektora w kwestii wyboru nauczyciela angielskiego, któremu zaproponowano obniżenie pensum. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym będącym radnym powiatu s.. Poddając wywiedzioną w niniejszej sprawie skargę wstępnemu badaniu należy stwierdzić, że spełnione zostały wszystkie warunki formalne do jej złożenia. Skarżący wezwał Radę Powiatu pismem z dnia [...] lipca 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, jakiego – w jego ocenie - dokonano zaskarżoną uchwałą, a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi na to wezwanie (zawartej w uchwale z dnia [...] sierpnia 2014 r.) – złożył skargę w terminie trzydziestodniowym, zgodnie z wymaganiami przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013r., poz. 595 ze zm., powoływana dalej jako: u.s.p.), zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem. Rada powiatu odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Uchwała Rady Powiatu podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu stanowi realizację ustawowych uprawnień przyznanych radzie powiatu jako organowi szeroko pojętej władzy publicznej. Z powołanego przepisu wynika, że tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada powiatu nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2007 r., sygn. III PK 36/07, LEX Nr 375679, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. II OSK 194/06, z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 952/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). W pozostałych przypadkach przepis art. 22 ust. 2 u.s.p., ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Innymi słowy, w pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady powiatu. Wprawdzie z analizowanego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę powiatu uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych (wbrew temu co twierdzi pełnomocnik Rady Powiatu) ugruntowany jest pogląd, że uchwała podjęta w trybie art. 22 ust. 2 ustawy winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Uchwała wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1074/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy (powiatu) jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11). W orzecznictwie wskazuje się też, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada uznała, za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jego odmowy, a także przyczyn dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2013r. II SA/Ke 931/13, WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008r., sygn. akt III SA/Wr 510/07, dostępne w CBOSA). Z powyższych orzeczeń wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawnego. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały. Brak natomiast uzasadnienia uchwały, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, wyklucza możliwość dokonania przez Sąd oceny prawidłowości stanowiska rady powiatu, a tym samym oceny legalności zaskarżonej uchwały. Należy bowiem podkreślić, że sąd administracyjny dokonując badania zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści samej uchwały musi wynikać, co przesądziło o wyrażeniu bądź nie wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Jak już podkreślono motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane przez radę powiatu, bo od tych ustaleń zależy, czy organ stanowiący powiatu zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówić z innego powodu, albo wyrazić zgodę kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Skoro o motywach, jakimi kierowała się Rada Powiatu rozpoznając wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały to Rada powinna zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy oraz wyczerpująco się do nich ustosunkować. Poddana kontroli sądowej uchwała wymogów powyższych nie spełnia, albowiem jak już podkreślono wyżej, w chwili jej wydania nie zawierała uzasadnienia. Brak uzasadnienia uchwały nie pozwala na ustalenie motywów jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Rada podjęła wprawdzie próbę konwalidacji powyższego braku dodając uzasadnienie do zaskarżonej uchwały w uchwale z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o zmianie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu s., tym niemniej uchwała ta, po pierwsze nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, po drugie wywołuje skutek jedynie na przyszłość (ex nunc). Skoro zatem zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne - Rada Powiatu wyraziła bowiem zgodę na rozwiązanie stosunku ze skarżącym - nie można mówić, jak wywodzi pełnomocnik organu, o bezprzedmiotowości postępowania. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu, gdyż sama zmiana zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 ustawy o p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, to znaczny ex tunc (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015r. I SA/Bk 1868/14, oraz WSA w Opolu z 26.02.2008r. Lex nr 506841). W tym miejscu należy też zasygnalizować, że uzasadnienie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze radnym powinno być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. Skoro takiego uzasadnienia zaskarżona uchwała w chwili jej wydania nie posiadała, to trudno zbadać, jakimi rzeczywiście motywami kierował się organ podejmując powyższą uchwałę. Próba zaś wyjaśnienia tychże przesłanek w uchwale zmieniającej wydanej, co istotne, po dwóch miesiącach o podjęcia zaskarżonej uchwały, nie może w ocenie Sądu skutecznie konwalidować opisanego braku. Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo oraz powoduje konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).