II SA/Bk 110/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania Europejskiej karty broni palnej p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu T. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. , Podaniem z dnia [...] października 2021 roku T. P. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o wydanie Europejskiej karty broni na posiadany rewolwer czarnoprochowy Cattleman Birdhead, kal. [...], numer [...], na który nie jest wymagane pozwolenie. Do podania wnioskodawca dołączył dowód zakupu przedmiotowej broni waz z dowodem opłaty skarbowej w kwocie 105 zł - za wydanie Europejskiej karty broni palnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. odmówił wykonania wnioskowanej czynności materialno – technicznej, określonej w art. 10 a ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 955). Organ wskazał, iż wobec skarżącego toczyły się postępowania przygotowawcze o różnego rodzaju przestępstwa i był wielokrotnie zatrzymywany. Ponadto dwukrotnie odbywał karę pozbawienia wolności w zakładach karnej izolacji. W związku z powyższym, organ Policji uzyskał także negatywną opinię Komendanta Komisariatu Policji (...) w B. o wnioskodawcy, z której wynikało, że cyt. "Opiniowany był wielokrotnie zatrzymywany, między innymi za dokonanie gwałtownego zamachu podczas trwania imprezy masowej oraz za udział w bójce z użyciem niebezpiecznego narzędzia, co świadczy o lekceważącym podejściu do obowiązującego porządku prawnego oraz skłonności do gwałtownych i niekontrolowanych zachowań. T. P. był wielokrotnie notowany w jednostkach Policji, między innymi w związku z przynależnością do środowiska pseudokibiców." Komendant Komisariatu Policji (...) w B. w przedmiotowej opinii uznał, że w oparciu o dostępną wiedzę oraz materiały, posiadanie przez opiniowanego Europejskiej karty broni palnej będzie stanowiło zagrożenie dla wnioskodawcy i jego otoczenia, porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Ponadto organ wyjaśnił, że broń rozdzielnego ładowania posiadana przez stronę jest bronią, na którą nie jest wymagane pozwolenie, ale nie można tracić z pola widzenia istotnego faktu, polegającego na tym, że przedmiotowa broń może stać się niebezpiecznym narzędziem, gdy w wyniku zastosowania, m.in. prochu czarnego uzyska pełną funkcjonalność umożliwiającą oddawanie z niej strzałów. Osoba dysponująca Europejską kartą broni palnej, w oparciu o ustawę z dnia 13 czerwca 2019 roku o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1545 ze zm.) może dokonać zakupu prochu czarnego, dlatego też w ocenie organu Policji winna charakteryzować się nieskazitelną postawą i w sposób niebudzący wątpliwości dawać rękojmię korzystania z przyznanego uprawnienia. Organ zaakcentował, że wolą ustawodawcy nie było stworzenie możliwości używania broni palnej (mimo, że jej posiadanie nie wymaga pozwolenia) bez jakiejkolwiek kontroli ze strony Państwa. Wobec tego należy przyjąć, że przesłanki zagrożenia dla porządku lub bezpieczeństwa publicznego, o których mowa wart. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji należy odnosić także do osób, które dysponują bronią nie wymagającą posiadania pozwolenia i które ubiegają się o wydanie dokumentu umożliwiającego nabywanie prochu, dzięki czemu broń czarnoprochowa będzie mogła stać się niebezpiecznym narzędziem, zdolnym do rażenia celów na odległość. Organ uznał, że broń ma niewątpliwie ścisły związek ze sferą ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a wnioskodawca – zdaniem organu - nie daje gwarancji, iż swoim postępowaniem nie stworzy dla tych dóbr zagrożenia z jakiegokolwiek powodu. W dniu [...] stycznia 2022 r. T. P. wniósł skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], w sprawie wydania Europejskiej karty broni palnej na broń czarnoprochową, będącą repliką broni rozdzielnego ładowania sprzed 1885 r., na zakup której nie jest wymagane pozwolenie, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., iż jestem osobą zdemoralizowaną, gdyż od przeszło 8 lat jego postawa jawi się jako wzorowa. Potwierdzeniem powyższego jest m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w B. III Wydziału Karnego z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. [...], w którym Sąd starannie ważąc wszelkie okoliczności postanowił zarządzić zatarcie skazania wobec jego osoby na podstawie art. 107 § 2 k.k. podnosząc, że od 9 lat nie popełnił jakiegokolwiek przestępstwa. Nadto zważył, iż prowadzi ustabilizowany tryb życia. Zawarł związek małżeński, dzięki czemu wychowuje wspólnie z żoną jej małoletnią córkę z poprzedniego związku. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane stanowiska oraz to, iż jest on osobą niekaraną skarżący stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji dokonał błędnej i swobodnej analizy zgromadzonego materiału w sprawie. Nadto podkreślił, iż co do części wskazanych przez organ przestępstw, nie został skazany prawomocnym wyrokiem karnym. Dodatkowo od przeszło 10 lat nie miał jakiegokolwiek problemu z prawem. Wskazywane sytuacje miały miejsce gdy był jeszcze osobą młodą i niedoświadczoną życiowo. Jego obecna postawa potwierdza, iż jestem osobą godną zaufania, która zasługuje na zaufanie. Mając powyższe na uwadze skarżący uważa, że decyzja została wydana w sposób niewłaściwy i nieuwzględniający we właściwym stopniu jego należytej postawy, w tym przestrzegania porządku prawnego od przeszło 9 lat. Jego postępowanie wskazuję, iż w razie otrzymania Europejskiej karty broni palnej w dalszym ciągu będzie prowadził ustabilizowany tryb życia, w żadnym stopniu nie zagrażając innym osobom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga T. P. jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Podkreślić bowiem należy, że dla formalnej skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego konieczne jest wykazanie przez stronę, iż w postępowaniu administracyjnym wyczerpane zostały środki zaskarżenia służące jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 t.j., dalej p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a). Z powyższego wyprowadzić należy zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych. Z treści złożonej skargi wynika, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja organu I instancji, tj. decyzja z dnia [...] grudnia 2021 roku nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. odmawiająca wykonania wnioskowanej czynności materialno – technicznej, określonej w art. 10 a ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 955). Zgodnie z art. 12 ust 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, na wniosek osoby posiadającej pozwolenie na broń wydaje się zaświadczenie uprawniające do nabycia rodzaju i liczby egzemplarzy broni zgodnie z pozwoleniem i amunicji do tej broni. Stosownie zaś do art. 11 ust. 10 cytowanej ustawy, pozwolenia na broń nie wymaga się w przypadku posiadania broni palnej rozdzielnego ładowania, wytworzonej przed rokiem 1885 oraz replik tej broni. Natomiast art. 10a ust. 1 cytowanej ustawy wskazuje, że na wniosek osoby posiadającej broń palną zgodnie z wymogami prawa polskiego lub podmiotów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4, 5 i 7, osobom wskazanym przez te podmioty oraz posiadającym dopuszczenie do posiadania broni właściwy organ Policji wydaje Europejską kartę broni palnej. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że właściwy organ Policji wydaje Europejską Kartę Broni palnej, która jest w istocie zaświadczeniem, na wniosek określonej kategorii osób, tj. osoby posiadającej broń palną zgodnie z wymogami prawa polskiego oraz podmiotów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4, 5 i 7, osobom wskazanym przez te podmioty oraz posiadającym dopuszczenie do posiadania broni. Wskazany zaś powyżej art. 29 ust 1 pkt 4,5 i 7 dotyczy takich grup podmiotów jak: szkoły, organizacje sportowe i łowieckie, stowarzyszenia obronne i inne placówki oświatowe oraz organizatorzy kursów, podmioty wykonujące zadania związane z realizacją filmów i innych przedsięwzięć artystycznych oraz podmioty, którym broń jest niezbędna w celach wzywania pomocy, ratowniczych, poszukiwawczych oraz sygnalizowania rozpoczęcia konkurencji w zawodach sportowych. Zgodnie z art. 7 a ustawy o broni i amunicji, w rozumieniu ustawy Europejska karta broni palnej jest imiennym dokumentem potwierdzającym uprawnienie do posiadania broni palnej, wydanym przez właściwy organ państwa członkowskiego Unii Europejskiej, umożliwiającym legalne posiadanie i używanie broni palnej w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że Europejska karta broni palnej, może być wydana posiadaczowi broni palnej, na którą uzyskał pozwolenie, jak i w przypadkach kiedy pozwolenie na broń nie jest wymagane, wskazanych w art. 11 ustawy. Przepisy ustawy o Policji oraz cytowanej ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji nie wskazują, w jakiej formie następuje odmowa wydania Europejskiej karty broni palnej. W związku z tym należy podzielić poglądy wyrażone w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o które załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawnych (wyrok NSA z dnia 26 maja (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 761/08). Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 850/06 – w sprawie odmowy wydania zezwolenia zagranicznego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03 – w sprawie odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82 – w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego; postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 262/07 – w sprawie odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego, opublikowane nsa.orzeczenia.gov.pl, dalej CBOSA). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2130/14 wskazując wprost, że wydanie Europejskiej karty broni palnej, przez właściwy organ, jest czynnością materialno – techniczną, natomiast odmowa wydania tego dokumentu powinna mieć miejsce w drodze decyzji administracyjnej (CBOSA). Należy podkreślić, że także w doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51). Za przekonujący należy uznać również pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, iż z treści art. 104 K.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005, str. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej [w:] Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali. Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, str. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01). Ponadto należy zauważyć, że taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. sygn. II SA 2083/82, ONSA 1983/1/14). W kwestii przedmiotowego zagadnienia wypowiedziano się również w uchwale NSA z 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/13 podnosząc, że domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją przywołanej powyżej zasady prawa do procesu administracyjnego, zaś prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej. Gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, to również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreśla, iż z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05). W konsekwencji – jak podkreślił NSA - w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94)(CBOSA). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, rozpatrzenie wniosku T. P. z dnia [...] października 2021 r. o wydanie Europejskiej karty broni palnej powinno zakończyć się zatem albo dokonaniem przez organ czynności materialno-technicznej, w postaci wydania Europejskiej Karty Broni Palnej, albo wydaniem decyzji administracyjnej odmawiającej wydania Europejskiej Karty Broni Palnej. Udzielenie zatem odpowiedzi w zakresie przedmiotowego wniosku przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w dniu [...] grudnia 2021 r. 2021 r. pismem było nieprawidłowe. Niemniej jednak należy uznać, że pismo to zawiera podstawowe elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. i mimo nieprawidłowego pouczenia o możliwości złożenia skargi, należy je traktować jako decyzję, co słusznie uczynił skarżący w skardze, wskazując wprost, że składa skargę od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 tj.) w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są w stosunku do komendanta wojewódzkiego policji – Komendant Główny Policji. Skoro zatem wydanie Europejskiej karty broni palnej na podstawie art. 10 a ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 955) przez właściwy organ, jest czynnością materialno – techniczną, natomiast odmowa wydania tego dokumentu powinna mieć miejsce w drodze decyzji administracyjnej, to od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji zgodnie z art. 6 a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 tj.) przysługuje odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Środkiem zaskarżenia służącym skarżącemu w postępowaniu administracyjnym o wydanie Europejskiej karty broni palnej, jest odwołanie przewidziane w art. 127 § 1 k.p.a., o czym skarżący powinien być pouczony w zaskarżonej decyzji. Dopiero zatem rozpoznanie jego odwołania, będzie ewentualnie uprawniało skarżącego do podjęcia kolejnych kroków, zmierzających do wzruszenia zaskarżonej decyzji tj. zaskarżenia orzeczenia Komendanta Głównego Policji. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja z racji niewyczerpania środków zaskarżenia, powoduje zatem konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Podkreślić przy tym należy, że niezachowanie przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a. trybu ma miejsce wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Innymi słowy, nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanej decyzji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1312/19, CBOSA). Podsumowując należy podnieść, że od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie odmowy wydania Europejskiej karty broni palnej zgodnie z art. 6 a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 tj.) przysługuje odwołanie do Komendanta Głównego Policji, zaś skarga złożona do sądu administracyjnego bez wyczerpania środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu przez organem właściwym, zgodnie z art. 52 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 t.j.,) podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skarżącemu od daty doręczenia odpisu niniejszego postanowienia wraz z uzasadnieniem rozpoczyna bieg terminu 14-dniowego do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem organu I instancji. Strona bowiem nie może ponosić negatywnych skutków nieprawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia. Z powyższych względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, należało orzec jak w sentencji postanowienia. W punkcie II sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie całego uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi.