II SA/Bk 111/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej E. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019 r. znak [...] Wojewoda P. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. W. od decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2019 r. znak [...] wydanej w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0,0348 ha przejętą na własność Gminy B. w trybie tzw. specustawy drogowej. Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W lipcu 2013 r. wszczęte zostało z urzędu przez Prezydenta Miasta B. postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0,0348 ha przejętą na rzecz Gminy B. na podstawie decyzji tego organu z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej: decyzja zrid) zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy ulicy [...] i rozbudowie ulicy [...] w B. W dniu kiedy decyzja zrid stała się ostateczna i kiedy nastąpiło przejście prawa własności, tj. [...] czerwca 2013 r., działka stanowiła własność M. Spółki z o.o. w J. (dalej: Spółka). Z księgi wieczystej wynika, że działka była obciążona kilkoma hipotekami. W dniu [...] lutego 2014 r. Prezes Spółki T. W. zawarł umowę cesji wierzytelności formułując w umowie oświadczenie woli o przeniesieniu w imieniu Spółki na D. S. przysługujących Spółce wierzytelności z tytułu odszkodowań m.in. za przejętą decyzją zrid działkę nr [...]. T. W. zmarł [...] lutego 2014 r., zaś spadek po nim nabyły z dobrodziejstwem inwentarza dzieci: F. W. i E. W. (postanowienie Sądu Rejonowego dla miasta stołecznego W. w sprawie [...]). W prowadzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania, z uwagi na wątpliwości organu pierwszej instancji co do treści umowy cesji wierzytelności, organ ten postanowieniem odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu D. S., jednak wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie II SA/Bk 47/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił to postanowienie. Wyrok stał się prawomocny. Postępowanie o odszkodowanie prowadzone było dalej z udziałem D. S., a także – z uwagi na podjęte przez organ ustalenia – z udziałem wierzycieli hipotecznych (dwóch banków oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w G.), Starosty Powiatu G. (bowiem organ ustalił fakt likwidacji Spółki z mocy prawa na skutek nieprzerejestrowania jej do Krajowego Rejestru Sądowego z dawnego Rejestru Handlowego i przejęcie nieodpłatnie jej majątku przez Skarb Państwa), a także E. W. i F. W. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Prezydent wydał decyzję, mocą której: ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] o powierzchni 0,0348 ha na kwotę 583 522 zł; zobowiązał siebie jako reprezentanta Gminy do wypłacenia odszkodowania na rzecz D. S.; umorzył postępowanie administracyjne prowadzone wobec dwóch banków (z uwagi na zaspokojenie wierzytelności), Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. (z uwagi na przedawnienie roszczeń), E. W. i F. W. oraz Starosty Powiatu G. (z uwagi na brak po stronie tych podmiotów interesu prawnego, tj. braku możliwości wykazania przez nie prawa do wierzytelności z tytułu odszkodowania, którą to wierzytelność umową scedowano na D. S.). Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta złożyli: - Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., - E. W., która zarzuciła brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w szczególności odnośnie skuteczności cesji wierzytelności na rzecz D. S.. Wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego z załączonych do odwołania dokumentów z Krajowego Rejestru Karnego wskazujących na prawomocne skazanie jej ojca mające miejsce przed zawarciem umowy cesji wierzytelności, w wyniku czego nie mógł być prezesem spółki kapitałowej i nie mógł zawrzeć w imieniu takiej spółki umowy cesji wierzytelności. Złożone środki zaskarżenia spowodowały wydanie przez Wojewodę P. następujących orzeczeń: - decyzji z [...] listopada 2019 r. znak [...], którą – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz po rozpatrzeniu odwołania Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. i odwołania E. W. – Wojewoda uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę Prezydentowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał odnośnie odwołania E. W., że wierzytelność Spółki z tytułu odszkodowania za działkę przejętą decyzją zrid nie mogła wejść w skład spadku po T. W., bowiem w dacie jego śmierci wierzytelność była już przeniesiona na D. S.. Natomiast wydanie decyzji wobec osoby niebędącej stroną w sprawie jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Należało zatem uchylić decyzję pierwszoinstancyjną celem przeprowadzenia postępowania przed Prezydentem Miasta z udziałem uprawnionych podmiotów. Wojewoda wywiódł, że odwołanie złożone przez E. W., jako podmiot niebędący stroną w sprawie, "nie może zostać rozpoznane w niniejszym postępowaniu", co wynika z art. 134 K.p.a. Wymaga wydania przez organ odrębnego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które "w tej sprawie jest ostateczne". W pozostałym zakresie Wojewoda przeprowadził merytoryczną ocenę decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzając podstawy do jej uchylenia; - postanowienia z [...] listopada 2019 r. znak [...], którym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania E. W. od decyzji pierwszoinstancyjnej. Przywołując poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania Wojewoda stwierdził, że niedopuszczalne jest odwołanie wniesione przez osobę nieposiadającą legitymacji do zaskarżenia, jak również o istnieniu takiej legitymacji nie przesądza jeszcze sam udział tej osoby w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. O legitymacji przesądza istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że E. W. oraz jej brat nie posiadają interesu prawnego w sprawie. Podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest D. S. jako cesjonariusz z umowy cesji wierzytelności, która to umowa – jako zawarta przed śmiercią T. W. – spowodowała, że wierzytelność z tytułu odszkodowania nie weszła do spadku po nim. Wojewoda ocenił przedłożone przy odwołaniu dokumenty jako niemające znaczenia w sprawie, bowiem wynika z nich wykreślenie T. W. z Krajowego Rejestru Sądowego wyłącznie jako prezesa innej spółki niż M. Wyjaśnił, że do wyeliminowania z obrotu prawnego umowy cesji wierzytelności może dojść wyłącznie w postępowaniu przed właściwym sądem, tym bardziej że umowy cesji nie kwestionował również WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 47/15. Decyzja Wojewody z [...] listopada 2019 r. nie została zaskarżona sprzeciwem. Postanowienie Wojewody z [...] listopada 2019 r. zostało zaskarżone skargą przez E. W., która zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. przez odmówienie jej przymiotu strony postępowania oraz art. 134 K.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydenta Miasta. W ocenie skarżącej, D. S. nie mogła stać się uprawnioną z umowy cesji wierzytelności z [...] lutego 2014 r., bowiem wcześniej T. W. przestał być Prezesem Spółki (mocą uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki z [...] października 2013 r.), a w dniu [...] listopada 2013 r. nowy Prezes Spółki zawarł ze skarżącą umowę cesji wierzytelności przysługującej Spółce z tytułu odszkodowania za działkę nr [...]. Podważyła również wiarygodność protokołu przekazania nieruchomości z [...] sierpnia 2013 r. wobec faktu przebywania wówczas w zakładzie karnym podpisanego pod protokołem T. W.. Do skargi załączyła kserokopie wymienionej w skardze uchwały i umowy cesji z [...] listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z 5 lutego 2020 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania D. S. wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. lub umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wyjaśniła, że bezzasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia wobec prawomocnego wyeliminowania decyzji pierwszoinstancyjnej, co nastąpiło decyzją Wojewody z [...] listopada 2019 r. Uchylenie zaskarżonego postanowienia nie spowodowałoby też rozpoznania odwołania, bowiem nie ma przedmiotu odwołania. Wskazała wyrok w sprawie II OSK 566/10. Pełnomocnik zakwestionowała załączone do skargi dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu z powodów innych niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymaga wniosek pełnomocnika uczestniczki postępowania o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu jeśli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn) oraz alternatywny wniosek o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (zgodnie z którym postępowanie sądowe podlega umorzeniu jeśli stanie się bezprzedmiotowe). Żądanie odrzucenia skargi nie zostało szerzej uzasadnione, natomiast argumentacja pełnomocnika za umorzeniem postępowania sądowego koncentruje się na wskazaniu braku (w chwili obecnej) substratu zaskarżenia dla wniesionego przez skarżącą odwołania. Stanowisko powyższe nie zasługuje w całości na akceptację. Po pierwsze, nie ulega dla sądu wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna a skarżąca posiada interes prawny do kwestionowania przed sądem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez nią odwołania. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że warunkiem wstępnym i koniecznym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego we własnym imieniu jest posiadanie interesu prawnego. Źródłem interesu prawnego jest co do zasady przepis prawa materialnego. Nie wyklucza to jednak wywodzenia interesu prawnego z przepisów procesowych. Sytuacja taka wystąpi np. gdy skarżącym jest adresat kwestionowanego orzeczenia, nawet jeśli został błędnie uznany za stronę postępowania administracyjnego. Wówczas może on wnieść skargę do sądu z powodów procesowych, tj. skierowania do niego rozstrzygnięcia, a nie z uwagi na posiadanie interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym. Przyjęcie odmiennej koncepcji wiązałoby się z odebraniem skargowej legitymacji procesowej – a tym samym prawa do sądu - podmiotowi, do którego expressis verbis jest kierowane zaskarżone orzeczenie, a więc w stosunku do którego organ orzekł o jakichś jego uprawnieniach lub obowiązkach (np. dopuszczalności jego środka zaskarżenia). W sprawie niniejszej zaskarżone postanowienie Wojewody zostało wydane – jak wynika expressis verbis z jego treści – po rozpoznaniu odwołania E. W.. Tym samym nie można skarżącej odmówić interesu prawnego w jego kwestionowaniu przed sądem, skoro ustosunkowano się tym postanowieniem do środka zaskarżenia przez nią wniesionego a w konsekwencji orzeczono o jej uprawnieniach do wniesienia takiego środka zaskarżenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca posiada w sprawie niniejszej co najmniej legitymację skargową procesową (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Brak jest zatem podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Po drugie, nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zaskarżone postanowienie funkcjonuje w obrocie prawnym, zatem nie wystąpiła sytuacja braku przedmiotu zaskarżenia. Dla oceny legalności postanowienia konieczne jest natomiast sięgnięcie do treści decyzji Wojewody z [...] listopada 2019 r., którą wydano "po rozpatrzeniu odwołania Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. oraz odwołania E. W.". Wojewoda to samo odwołanie skarżącej rozpoznał zatem de facto dwoma rozstrzygnięciami: zaskarżonym w sprawie niniejszej postanowieniem oraz decyzją z [...] listopada 2019 r. Taka sytuacja jest niedopuszczalna, bowiem jeden i ten sam środek zaskarżenia podlega rozpoznaniu tylko raz: albo jest on niedopuszczalny na podstawie art. 134 K.p.a., albo prowadzi do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 lub § 2 K.p.a. Wymaga tego zasada pewności obrotu prawnego wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz wymagają tego zasady legalizmu i praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.), zgodnie z którymi organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem sądu, jednoznaczne wskazanie w treści decyzji Wojewody, w wyniku rozpoznania jakich odwołań została ona wydana, przesądza że tą decyzją załatwiono również odwołanie skarżącej. Konkluzja ta jest uzasadniona niezależnie od wywodów organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji – o wydaniu odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. w odniesieniu do odwołania E. W. Obok tych wywodów znajduje się bowiem również argumentacja wskazująca dlaczego - w ocenie organu -E. W. nie posiada w sprawie interesu prawnego (dokonanie umowy cesji wierzytelności przed śmiercią ojca skarżącej). Tym samym w obrocie prawnym funkcjonują dwa rozstrzygnięcia wydane po rozpatrzeniu tego samego odwołania, która to sytuacja nie powinna mieć miejsca. Wobec natomiast faktu, że decyzja Wojewody z [...] listopada 2019 r. nie została zaskarżona sprzeciwem i uzyskała przymiot prawomocności powstała sytuacja, gdy zaskarżone w sprawie niniejszej postanowienie stało się rozstrzygnięciem, którego byt prawny nie znajduje oparcia w przepisach prawa i narusza zasadę legalizmu (art. 6 K.p.a.). Po raz drugi orzeka się w nim o tym samym środku zaskarżenia, co uzasadnia zastosowanie analogii do kwalifikowanej wady rozstrzygnięć wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W tych okolicznościach zaskarżone postanowienie podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Po trzecie, nie przesądzając czy skarżąca posiada w postępowaniu administracyjnym interes prawny oparty na przepisach prawa materialnego, nie może ujść uwadze że została ona wymieniona expressis verbis w decyzji pierwszoinstancyjnej jako jej adresat. W stosunku bowiem m.in. do skarżącej zapadło rozstrzygnięcie w punkcie 4 tej decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wobec takiego sformułowania rozstrzygnięcia – personalnie do skarżącej – nie można było odmówić jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, tj. przymiotu strony co najmniej w znaczeniu procesowym. Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decyzja umarzająca dotyczyła statusu prawnego skarżącej w postępowaniu, zatem przesądzała o jej uprawnieniach w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, może mieć miejsce wyłącznie gdy brak interesu prawnego jest widoczny "na pierwszy rzut oka", jest oczywisty. Nie ulega dla sądu wątpliwości, że sam udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie przesądza o istnieniu interesu prawnego, natomiast gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu, przysługuje jej legitymacja procesowa (vide np. wyrok w sprawie II SA/Bk 566/19 dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem gdy postępowanie podlega umorzeniu w części skierowanej do określonego podmiotu expressis verbis wymienionego w rozstrzygnięciu umarzającym, nie można odmówić mu legitymacji procesowej do wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia, które bezpośrednio jego dotyczy. Rozpoznając taki środek zaskarżenia organ odwoławczy powinien się wypowiedzieć w kwestii zasadności umorzenia wobec tej konkretnej strony – wydając decyzję na podstawie art. 138 K.p.a. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w takiej sytuacji narusza art. 134 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. Wbrew stanowisku pełnomocnika uczestniczki postępowania, uchylenie zaskarżonego postanowienia nie jest bezprzedmiotowe z uwagi na "brak substratu zaskarżenia" oraz nie rodzi niebezpieczeństwa niemożności ponownego rozpoznania odwołania. Wobec przyjęcia, że decyzją kasacyjną Wojewoda rozpoznał de facto odwołanie także E. W., uchylenie zaskarżonego postanowienia nie wywoła konieczności ponownego rozpoznania tego odwołania i wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć. Nastąpiło to już w decyzji kasacyjnej. Wydany wyrok wyeliminuje natomiast niedopuszczalną sytuację orzeczenia o tym samym odwołaniu w dwóch rozstrzygnięciach odwoławczych. Sformułowanie przez sąd poglądu o istnieniu legitymacji procesowej skarżącej we wniesieniu odwołania oraz we wniesieniu skargi nie wymaga od sądu rozstrzygnięcia o statusie skarżącej jako strony w znaczeniu materialnoprawnym. W przedmiocie tego statusu zobowiązany będzie zająć stanowisko organ pierwszej instancji prowadząc ponownie sprawę na skutek decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] listopada 2019 r. W odniesieniu do stanowisk stron postępowania należy także wskazać, że kontrola legalności postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie może obejmować decyzji merytorycznej pierwszoinstancyjnej, o co wnosi skarżąca. Tym bardziej w sprawie niniejszej, w której decyzja ta została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej wykluczał również ustosunkowanie się przez sąd do znaczenia i wiarygodności dokumentów załączonych do skargi. Z kolei wyrok w sprawie II OSK 566/10 powołany przez pełnomocnika uczestniczki postępowania dotyczy innej sytuacji prawnej niż zaistniała w sprawie niniejszej, bowiem dotyczy utraty mocy obowiązującej postanowienia organów nadzoru budowlanego o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych prowadzonych nielegalnie. Nie dotyczy zaś sytuacji, gdy doszło do dwukrotnego rozpoznania tego samego środka zaskarżenia i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania strony, do której wprost skierowano decyzję pierwszoinstancyjną. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od organu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.