II SA/Bk 1129/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu R. Sp. z o.o. w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 16 maja 2025 r. nr AB-II.7840.5.2.2025.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz strony skarżącej R. Sp. z o.o. w B. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 16 maja 2025 r., nr AB-II.7840.5.2.2025.MM, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") uchylił w całości decyzję Starosty Białostockiego (dalej: "Starosta") z 3 stycznia 2025 r., nr 5 (znak: AR.6740.2.11.10.2024), zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą R. Sp. z o. o. (dalej: "Inwestor" lub "Spółka") pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (6 budynków, 12 lokali) z doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej, elektryczną i oświetlenia terenu, 14 miejscami postojowymi w terenie oraz zagospodarowaniem terenu – na działce o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w N., w gminie T., powiat b.. Uchylając ww. decyzję Wojewoda przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 6 września 2024 r. Spółka wystąpiła do Starosty o pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (6 budynków, 12 lokali) wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą na działce o nr ewid. gr. [...], przy ul. [...] w N.. Do wniosku Inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Wezwaniem z 19 września 2024 r. Starosta zobowiązał Inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę o podanie poprawnej nazwy projektowanej inwestycji, tj. z wymienieniem pełnej projektowanej infrastruktury. Ponadto organ I instancji wezwał do przedłożenia oświadczenia projektanta branży sanitarnej o możliwości podłączenia projektowanej inwestycji do sieci ciepłowniczej. W dniu 25 września 2024 r. Inwestor przedłożył skorygowany wniosek o pozwolenie na budowę. We wniosku zmieniono nazwę projektowanej inwestycji oraz wymieniono projektowaną infrastrukturę – wskazano: doziemną instalację kanalizacji sanitarnej, instalację elektryczną, instalację oświetlenia terenu oraz zagospodarowanie terenu. Dodatkowo Inwestor załączył oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia projektowanej inwestycji do istniejącej sieci ciepłowniczej. Organ I instancji jako strony przedmiotowego postępowania wyznaczył właściciela dziatki inwestycyjnej o nr ewid. gr. [...] (Spółkę), właściciela działki o nr ewid. gr. [...] sąsiadującej z projektowaną inwestycją (T.S.), właściciela działek o nr ewid. gr. [...], [...] (A.K.), właścicieli działki o nr ewid. gr. [...] (M.W., J.C., M.L., P.L.) oraz właściciela działki o nr ewid. gr. [...] (Gminę T.). Zawiadomieniem z 10 października 2024 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę. Postanowieniem z 10 października 2024 r. Starosta nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Zobowiązał go m.in. do załączenia do projektu budowlanego ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej części działki inwestycyjnej oznaczonej na mapie do celów projektowych jako Ls, uzgodnienia lokalizacji wjazdu na teren nieruchomości inwestycyjnej, dołączenie dokumentu potwierdzającego wyłączenie działki z produkcji rolnej. Ponadto Starosta zobowiązał Inwestora do wskazania, że projektowanie lokale w projektowanych budynkach mieszkalnych jednorodzinnych nie są samodzielne konstrukcyjnie i funkcjonalnie oraz nie stanowią zabudowy bliźniaczej. W dniu 5 listopada 2024 r. do organu I instancji wpłynął sprzeciw właścicieli nieruchomości znajdujących się w okolicy projektowanej inwestycji. Pismem z 12 listopada 2024 r. organ I instancji poinformował właścicieli nieruchomości znajdujących się w okolicy projektowanej inwestycji, że nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji i nie są stronami przedmiotowego postępowania. W dniu 5 grudnia 2024 r. Inwestor zwrócił poprawioną dokumentację projektową. Pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. K.L. zwrócił się do Starosty z prośbą o uwzględnienie jego uwag dotyczących projektowanej inwestycji. Wskazał, że planowane budynki jednorodzinne dwulokalowe to tak naprawdę budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. K.L. poinformował również, że w związku z faktem, że na działce inwestycyjnej będzie mieszkało 12 rodzin, będzie się to wiązało z uciążliwością dla terenów sąsiednich. Pismem z 18 grudnia 2024 r. radca prawny A.A. przychylił się do uwag dotyczących projektowanej inwestycji wskazanych przez K.L. w piśmie z dnia 13 grudnia 2024 r. Pełnomocnik M.L. i P.L., M.W1. i M.W. oraz J.C. i A.C. wskazał, że inwestycja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na terenie inwestycji możliwa jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, zakazuje się natomiast zabudowy bliźniaczej, którą stanowią w rzeczywistości projektowane budynki. Pismem z 18 grudnia 2024 r. A.K., właściciel działek o nr ewid. gr. [...] i [...], zaznaczył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje w miejscu inwestycji zabudowy bliźniaczej. Ponadto strona wskazała, że budowa takiej ilości budynków na jednej działce spowoduje spadek wartości należących do niego działek. Opisaną na wstępie decyzją z 3 stycznia 2025 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał, iż projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Starosta odniósł się również do zarzutów stron wyjaśnił, że projektowane budynki są zgodne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w Prawie budowlanym oraz, że są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Pismem z 20 stycznia 2025 r. A.K. poinformował, że z przykrością przyjął wiadomość o udzieleniu pozwolenia na budowę projektowanej inwestycji na działce o nr ewid. gr. [...]. Ponadto pismem z 20 stycznia 2025 r., skierowanym do Starosty, Radni Gminy T. wyrazili swój sprzeciw w sprawie dotyczącej planowanego zamierzenia budowlanego na działce o nr ewid. gr. [...]. Wskazali, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące to tak naprawdę budynki w zabudowie bliźniaczej, co jest niezgodne z miejscowym planem. Do ww. pisma Radni Gminy T. załączyli podpisy mieszkańców miejscowości N., którzy również sprzeciwiają się przedmiotowej inwestycji. W dniu 23 stycznia 2025 r. od decyzji Starosty odwołali się M.L. i P.L., M.W1. i M.W. oraz J.C. i A.C., reprezentowani przez radcę prawnego A.A.. Odwołujący ww. decyzję zaskarżyli w całości oraz wnieśli o jej uchylenie bądź zmianę poprzez wydanie odmownej decyzji pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji. Zdaniem odwołujących projektowane zamierzenie budowlane narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, ponieważ na obszarze, na którym zaprojektowano inwestycję, istnieje możliwość realizacji jedynie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, natomiast projektowane budynki będą tak naprawdę stanowiły zabudowę bliźniaczą lub wielorodzinną. Wskazali również, że projektowana zabudowa wpłynie negatywnie na sąsiednie działki, przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną wolnostojącą. W dniu 23 kwietnia 2025 r. Wojewoda zwrócił się do R.S., autora obowiązującego na terenie ww. inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z prośbą o wyjaśnienie jego zapisów, m.in. czy planowana inwestycja, polegająca na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, zlokalizowanych na jednej działce budowlanej, wpisuje się w definicję zabudowy grupowej, która na przedmiotowym terenie jest zakazana. Pismem z 15 maja 2025 r. autor miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał przede wszystkim, że projektowana inwestycja wpisuje się w definicję zabudowy grupowej, zatem narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie przedmiotowej inwestycji. Opisaną na wstępie decyzją z 16 maja 2025 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody decyzja Starosty została wydana co najmniej przedwcześnie oraz bez pełnego ustalenia stanu faktycznego i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją elektryczną oświetlenia terenu, 14 miejscami postojowymi w terenie oraz zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. gr. [...], przy ul. [...] w N. Budynki zaprojektowano w konstrukcji tradycyjnej murowanej z drewnianą więźbą dachową. Planowane obiekty będą miały dwie kondygnacje nadziemne. W ocenie Wojewody Starosta nie dokonał kompleksowej oceny projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem spełnienia przepisów wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą nr LVI/441/2023 Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Turośń Kościelna, obejmującego część wsi Niewodnica Kościelna w rejonie ulic Dąbrowskiego, Trakt Napoleoński i Topole (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2023 r., poz. 6479, dalej: "mpzp" lub "plan miejscowy"). Zgodnie z ww. planem miejscowym działka o nr ewid. gr. [...], na której została zaprojektowana inwestycja budowlana, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2.7MN. Organ odwoławczy wskazał na treść § 34 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 mpzp. Następnie zaznaczył, że na jednej działce o nr ewid. gr. [...] planuje się budowę 6 identycznych budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, a zatem projektowana inwestycja dotycząca realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wpisuje się w zabudowę grupowa, która na przedmiotowym obszarze, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest zakazana. Wojewoda podkreślił, że na terenie zamierzenia budowlanego istnieje możliwość budowania tylko budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, czego nie dostrzegł organ I instancji. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo budowlane nie określa definicji zabudowy grupowej. Zgodnie z definicją ze słownika polskiego PWN – "grupa" jest to pewna liczba jednostek skupiona w całość, zbiorowość, której członkowie połączeni są jakąś więzią. Pojęcie tożsame, "zwarty", znaczy tyle co złożony z osób, elementów, przedmiotów znajdujących się blisko siebie lub składający się z elementów bardzo dobrze pasujących do siebie. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu (rys. nr 1) planowanych 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych tworzy grupę, zespół usytułowany na jednej działce o nr ewid. gr. [...]. Dla ww. 6 obiektów zaplanowane zostało wspólne zagospodarowanie terenu. Projektowana inwestycja posiada jeden wjazd od strony ul. [...] oraz dojazd do poszczególnych projektowanych budynków. Dodatkowo zgodnie z projektem zagospodarowania terenu na obszarze działki inwestycyjnej projektuje się wspólną sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, od której doprowadzone będą przyłącza do projektowanych budynków oraz oświetlenie terenu. Ponadto organ stwierdził, że w § 15 ust. 2 pkt 2 lit b planu miejscowego określono minimalną powierzchnię nowo powstającej działki budowlanej, która ma wynosić na terenach MN minimum 1000 m2. Plan więc zakłada możliwość lokalizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na jednej działce budowlanej o wielkości min. 1000 m2. Nadmienił, że – jak wskazał uprawniony projektant będący autorem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego –realizacja więcej niż jednego budynku wolnostojącego jednorodzinnego na działce budowlanej stanowić będzie lokalizację zabudowy intensywnej - zwartej, a parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania w granicach działki budowlanej będą możliwe do spełnienia jedynie wspólnie dla całej inwestycji. Działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] ma powierzchnię wynoszącą 2692 m2 i związku z powyższym budowa 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych zlokalizowanych na jednej działce budowlanej nie spełnia ustaleń planu. Wojewoda podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, posiadając wątpliwości w interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwrócił się do autora planu o opinię. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że taka możliwość jest jednolicie akceptowana przez judykaturę. Stwierdził, że opinia autora planu zagospodarowania przestrzennego jest tożsama z oceną Wojewody. W piśmie z 15 maja 2025 r. autor miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dodatkowo wskazał, że plan miejscowy na tym obszarze był sporządzany przez Gminę w celu przeciwdziałania intensyfikacji obszarów budowlanych we wsi N. i zachowania rezydencjonalnego charakteru tej części gminy. Autor miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że celem działań Gminy na tym terenie było więc wykluczenie innej formy zabudowy niż zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, natomiast projektowane zamierzenie budowlane wpisuje się w zabudowę grupową. Organ odwoławczy zaznaczył, że z powyższych względów decyzja Starosty została wydana z naruszeniem prawa materialnego, bowiem organ I instancji zaniechał oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a zakres postępowania wyjaśniającego wykracza poza uprawnienia organu II instancji określone w art. 136 k.p.a. W jego ocenie zauważony do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle istotny, że nie mógł być uzupełniony na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., gdyż istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Dostrzeżone przez Wojewodę istotne naruszenia prawa winny być usunięte przez Starostę w ponownie prowadzonym postępowaniu, w przeciwnym razie całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania i prawidłowym winno być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego w zw. art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez poczynienie przez organ II instancji niewłaściwej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału, dowodowego oraz błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje realizację 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie grupowej, podczas gdy jest to zabudowa wolnostojąca, która na wnioskowanym terenie nie jest zakazana przepisami obowiązującego planu miejscowego. 3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i niezgodne z prawem obarczenie organu pierwszej instancji obowiązkiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w miejsce ewentualnego skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 kp.a., co w konsekwencji powoduje również naruszenie art. 12 k.p.a., statuującego zasadę szybkości postępowania; 4) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego w realiach przedmiotowej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, szczególnie w sytuacji, gdy zakres wskazanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zawartego w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnia ponownego prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania i zbierania dowodów w sprawie, bowiem dotyczy wyłącznie odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. W replice z 4 lipca 2025 r. Inwestor odniósł się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że zaprojektowane budynki są jednorodzinne i wolnostojące. Do pisma załączył opinie mgr inż. Krzysztofa Bartoszewicza z 30 czerwca 2025 r. na okoliczność wykazania, że inwestycja spełnia wymagania obowiązującego planu miejscowego. Inwestor pogłębił również argumentację negującą stanowisko organu w zakresie niespełniania wymogów mpzp w zakresie przyszłych podziałów nieruchomości, tj. § 15 ust. 2 pkt 2 lit. b mpzp. Ponadto Inwestor zarzucił organowi błąd w wykładni prawa, przede wszystkim poprzez odejście od wykładni językowej. Zakwestionował również stanowisko autora planu miejscowego. Pełnomocnik powtórzył także, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572, dalej: "k.p.a."). Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy (czego niezasadnie oczekiwała strona wnosząc sprzeciw). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest więc podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi I instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych. W sprawie zawisłej przed Sądem, Wojewoda doszedł do przekonania, że nie mógł utrzymać w mocy decyzji Starosty ze względu na to, że wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego, albowiem w jego ocenie organ I instancji zaniechał oceny zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2024 poz. 725, dalej: "P.b."). Zdaniem organu odwoławczego zakres postępowania wyjaśniającego wykraczał poza uprawnienia organu II instancji określone w art. 136 k.p.a. Analiza zawartości przedstawionych do kontroli akt postępowania i samej zaskarżonej sprzeciwem decyzji prowadzi jednak do wniosku, że Wojewoda wadliwie skorzystał z kompetencji kasatoryjnej. W ocenie Sądu zarzuty Wojewody wobec decyzji pierwszoinstancyjnej koncentrują się nie na konieczności uzyskania dodatkowych ustaleń faktycznych, których organ odwoławczy nie mógłby uzupełnić we własnym zakresie, lecz na określonej wykładni przepisów prawa (planu miejscowego) oraz związanej z tą wykładnią ocenie merytorycznej projektu budowlanego. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do zapisów § 34 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 Uchwały nr LVI/441/2023 Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Turośń Kościelna, obejmującego część wsi Niewodnica Kościelna w rejonie ulic Dąbrowskiego, Trakt Napoleoński i Topole. Zgodnie z § 34 ust. 1 mpzp tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 2.1MN, 2.2MN, 2.3MN, 2.4MN, 2.5MN, 2.6.1MN, 2.6.2MN, 2.6.3MN, 2.7MN, 2.8MN, 2.9MN, 2.10MN, 2.11MN, 2.12MN, 2.13MN, 2.14MN, 2.14.2MN, 2.15MN, 2.16MN, 2.17MN, 2.18MN, 2.19MN i 2.20MN, przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Ustalenia ogólne obowiązujące dla terenów, o których mowa w ust. 1, zostały określone w dziale II (ust. 2). Szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenów, o których mowa w ust, 1, zostały ustalone w ust. 4. Kluczowe dla niniejszej sprawy przepisy § 6 ust. 1, ustalające zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie kompozycji przestrzennej, zostały umieszczone w dziale II "Ustalenia ogólne planu". Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego ustala się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całym obszarze planu wyłącznie w formie wolnostojącej. Stosownie zaś do § 6 ust. 1 pkt 3 mpzp zakazuje się lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całym obszarze planu w formie bliźniaczej, szeregowej i grupowej. Wojewoda, oceniając projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlanego pod kątem ww. zapisów mpzp uznał, że budowa sześciu identycznych budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wpisuje się w zabudowę grupową, która – jak ma wynikać z zapisów mpzp – na całym obszarze objętym planem jest zakazana. W ocenie organu, który odwołuje się w tym zakresie do opinii autora planu R.S., na terenie zamierzenia budowlanego istnieje możliwość budowania tylko budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Sąd, nie oceniając na tym etapie trafności takiego zapatrywania, wskazuje, że jeśli przyjęto taki, a nie inny sposób rozumienia planu miejscowego, to w dalszej kolejności Wojewoda powinien był rozstrzygnąć tę kwestię co do meritum. Skoro przyjął niekorzystną dla Inwestora wykładnię, to nie było podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz istniały warunki do przesądzenia tej kwestii samodzielnie. Wykładnia pojęcia zabudowy grupowej występującego w § 6 ust. 1 pkt 3 mpzp, a następnie ocena projektu budowalnego pod katem tego, czy projektowana inwestycja mieszkaniowa stanowi tego rodzaju zabudowę, jest kwestią nie ustalenia stanu faktycznego, lecz wykładni ww. przepisu, w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 oraz z § 34 ust. 1 mpzp. W ocenie Sądu rozbieżność w wykładni przepisów prawa w tym przypadku nie wymagała przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, lecz organ miał możliwość orzeczenia merytorycznego, ponieważ zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy był wystarczający. Ocena zaskarżonej sprzeciwem decyzji prowadzi również do wniosku, że organ nie sprostał obowiązkowi prawidłowego umotywowania swojej decyzji w zakresie wykazania istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Z całą pewnością nie jest wystarczające ogólnikowe stwierdzenie Wojewody, że "dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a zakres postępowania wyjaśniającego wykracza poza uprawnienia organu II instancji określone w art. 136 k.p.a." oraz że "decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, oraz bez pełnego ustalenia stanu faktycznego i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia" (s. 6 decyzji). Dla wydania decyzji kasatoryjnej konieczne jest po pierwsze wskazanie, jakich konkretnie zaniechań dowodowych dopuścił się organ I instancji, a następnie wskazanie, dlaczego nie jest wystarczające przeprowadzenie w tym zakresie dodatkowego postępowania odwoławczego przez organ II instancji, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie wskazał na jakikolwiek brak w materiale dowodowym. Przy czym stwierdzić należy, że nie czyniąc tego w istocie potwierdził ocenę Sądu, że takich braków w aktach administracyjnych nie ma, a zatem zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji merytorycznej. Powtórzyć wypada, że nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko wykładnia przepisów planu miejscowego czy też ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza przedłożonej przez Inwestora dokumentacji projektowej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 grudnia 2023 r., II SA/Bk 873/23). Jednocześnie Sąd odnotowuje, że zwrócenie się na etapie postępowania odwoławczego do autora planu miejscowego o wyjaśnienie jego zapisów nie służyło poczynieniu ustaleń faktycznych, lecz miało na celu swego rodzaju wsparcie organu w usunięciu wątpliwości interpretacyjnych. Powyższe działanie Wojewody z jednej strony nie było konieczne do wydania decyzji, a z drugiej nie było też niedopuszczalne. Przy czym należy pamiętać, że dokonana przez autora interpretacja zapisów planu miejscowego, o ile została już dokonana, może mieć charakter jedynie posiłkowy, a nie zasadniczy (vide: wyrok NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 154/20; wyrok WSA w Białymstoku z 15 grudnia 2022 r., II SA/Bk 778/22; pub. CBOSA). Ostateczna ocena zapisów planu leży bowiem w gestii organu i nie może on "przerzucić" odpowiedzialności za wykładnię przepisów mpzp na inny podmiot (vide wyroki WSA w Białymstoku z 26 kwietnia 2024 r., II SA/Bk 841/23 oraz z 28 maja 2024 r., II SA/Bk 117/24). W ocenie Sądu z wadliwością działania organu mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy organ odstępuje od własnej analizy spornych zapisów i bazuje wyłącznie na ocenie prawnej wyrażonej przez podmiot dokonujący tzw. wykładni autentycznej planu miejscowego (vide wyrok WSA w Białymstoku z 6 marca 2025 r., II SA/Bk 596/24, nieprawomocny. W zakresie wykładni autentycznej mpzp zob. także: S. Piekarczyk, S. Tkacz, Wykładnia autentyczna przepisów miejscowych planów, w: Wykładnia autentyczna w świetle nauki o wykładni prawa, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2023, s. 77 i n.). Przy czym Sąd zastrzega, że na tym etapie nie ocenia, czy Wojewoda wywiązał się z obowiązku samodzielnej wykładni mpzp. Z tych względów zasługiwał na uwzględnienie zarzut pełnomocnika skarżącego Inwestora, sformułowany w pkt 4 sprzeciwu. Sąd uznał, że Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów raz jeszcze należy zaznaczyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Sąd nie może rozstrzygnąć kwestii merytorycznych, przede wszystkim kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie pozwala na to zakres kognicji wynikający z przytoczonego wcześniej art. 64e p.p.s.a. Trzeba mieć również na uwadze fakt, że stroną postępowania sądowego zainicjowanego sprzeciwem od decyzji jest wyłącznie Inwestor, a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy udziału w postępowaniu nie biorą T.S. (właściciel działki o nr ewid. gr. [...]), A.K. (właściciel działek o nr ewid. gr. [...], [...]), M.W., J.C., M.L., P.L. (właściciele działki o nr ewid. gr. [...]) oraz Gmina T. (właściciel działki o nr ewid. gr. [...]). Sąd nie może na obecnym etapie postępowania - bez ich udziału - przesądzić kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym, warunkami technicznymi, bądź też innymi przepisami prawa. Niezależnie od tego, czy decyzja wydana w ponownym postępowaniu będzie dla inwestora pozytywna, czy negatywna, wszystkie strony postępowania administracyjnego, tj. zarówno Inwestor, jak i wskazane powyżej podmioty, będą miały możliwość jej weryfikacji przez sąd administracyjny. Dlatego też Sąd odstąpił od oceny, czy budowa sześciu jednakowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wpisuje się w zakazaną na całym obszarze planu zabudowę grupową, względnie bliźniaczą, co było akcentowane na etapie postępowania przed organem I instancji. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Powtórnie rozpoznając sprawę, Wojewoda merytorycznie rozpozna i rozstrzygnie sprawę administracyjną co do istoty. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2023 poz. 1935). Złożyły się na nie: wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa za złożenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).