II SA/Bk 113/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] powołując się na art. 62 ust. 1 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., powoływanej dalej w skrócie" "u.p.z.p.", zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, murami oporowymi na działkach nr ewid. gr. [...] i [...], przy ul. P.[...] w B. (obręb [...]) z budową zjazdu w pasie drogowym ul. P. (część działek nr ewid. gr. [...]/[...] i [...]/[...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na okres 9-ciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 18 czerwca 2015 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że teren planowanej inwestycji położony jest w granicach obszaru objętego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B., w rejonie ulic Z. i J. , a ustalenia w nim zawarte będą - dla przedmiotowego obszaru - odmienne od wnioskowanego przez Spółkę sposobu zagospodarowania terenu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył B. P. Sp. z o.o. (powoływany w dalszej części uzasadnienia jako "Inwestor") zarzucając mu naruszenie: 1) art. 62 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dowolnym, w ramach przyznanego uznania administracyjnego, zawieszeniu postępowania w w/w sprawie, podczas gdy stan zaawansowania prac planistycznych, a w zasadzie dopiero początek tej procedury, tj. podjęcie uchwały intencyjnej, nie dają gwarancji co do uchwalenia planu miejscowego w terminie wskazanym w skarżonym postanowieniu, które to - w ocenie Skarżącej - bezprawne działanie organu w zakresie zawieszenia postępowania narusza zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 Kpa, a jedynym uzasadnieniem do tego rodzaju rozstrzygnięcia jest zmiana sytuacji prawnej, uniemożliwiającej uwzględnienie wniosku skarżącej spółki; 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, iż skarżone postanowienie zostało podjęte w oparciu o pełen materiał dowodowy w sytuacji, gdy zaprezentowane stanowisko organu, czy to w zakresie sprzeczności zapisów planu ze złożonym wnioskiem inwestora o wydanie warunków zabudowy, czy też w zakresie terminu zakończenia prac planistycznych, świadczy o tym, iż działanie organu nosi znamiona dowolności, albowiem brak jest w aktach sprawy wystarczających dowodów potwierdzających ustalenia organu gminy, co do konieczności zawieszenia przedmiotowego postępowania; 3) art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 11 k.p.a., poprzez brak dogłębnej i popartej stosownymi dokumentami analizy zasadności i konieczności zawieszenia przedmiotowego postępowania, która to analiza powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji - stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 17 pkt 1, art. 77 § 1, art. 81 i 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie SKO organ I instancji, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i nie zebrał wystarczających dowodów na okoliczność terminu zakończenia prac planistycznych oraz potencjalnych rozbieżności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu. Za niewystarczający dowód Kolegium uznało notatkę służbową sporządzoną przez pracownika Departamentu Urbanistyki UM w B., w której mowa jest o motywach podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego części osiedla M., o przewidywanych ustaleniach tego planu w zakresie intensywności zabudowy oraz o przebiegu prac planistycznych i przewidywanym terminie zakończenia procedury planistycznej w 2016 r. Jako zasadny Kolegium uznało też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło wszechstronnego, przekonującego wyjaśnienia stanu obowiązującego prawa, brak dowodów, na podstawie których istotne do jego podjęcia okoliczności faktyczne uznane zostały udowodnione oraz brak precyzyjnego i przekonującego uzasadnienia, że spodziewane ustalenia planu miejscowego będą inne niż ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej w oparciu o przeprowadzoną analizę terenu. Uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania SKO zaleciło organowi I instancji, aby ponownym rozpatrzeniu sprawy zebrał materiał dowodowy w sposób wskazany w niniejszym postanowieniu, umożliwiając stronom zapoznanie się z nim przed wydaniem rozstrzygnięcia, czego w niniejszym przypadku nie uczynił. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. K. –D. (zwana dalej "Skarżącą") zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów prawa procesowego oraz naruszenie interesu prawnego jednostki. W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego Skarżąca wskazała na naruszenie art. 62 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędną wykładnię, wskazując, że przepis ten stanowi podstawę do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu nie stawiając żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W ocenie skarżącej fakt podjęcia uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] października 2015r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i wskazanie, iż ustalenia w nim zawarte - dla przedmiotowego obszaru - będą całkowicie odmienne od wnioskowanego przez spółkę sposobu zagospodarowania terenu, jest wystarczającym powodem do podjęcia decyzji o zawieszeniu postępowania. Skarżąca wskazała też na naruszenie art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej i nie pozwalającego na preferowanie żadnego z interesów, o jakich mowa w tym przepisie wskazując, że Kolegium nie uwzględniło istniejących okoliczności faktycznych oraz interesu mieszkańców przeciwstawiających się realizacji inwestycji ewidentnie sprzecznej z obowiązującym ładem przestrzennym, a wydane rozstrzygnięcie jest sprzeczne z intencją Rady Miasta B. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła też SKO naruszenie art. 75 §1 k.p.a. poprzez powoływanie się na notatkę służbową Departamentu Urbanistyki UM w B., która rzekomo nie może być dowodem w sprawie, a jednocześnie wskazywanie iż właśnie brak możliwości zapoznania się z w/w notatką służbową Referatu planów Miejscowych Departamentu Urbanistyki UM w B. miał uniemożliwić rzekomo dokonywanie konkretnych czynności procesowych przez Inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż podstawę prawną postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis znajduje zastosowanie wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Chodzi zatem o sytuację, gdy zasada dwuinstancyjności postepowania wyłącza przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przez organ II instancji, ale także gdy wydania decyzji kasacyjnej wymaga zachowanie tejże zasady dwuinstancyjności postępowania w sprawach, w których nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, ale każde inne, niż kasacyjne orzeczenie pozbawiałoby którąkolwiek ze stron udziału w jednej instancji postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest zatem władny, jak trafnie podkreślono m.in. w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 2167/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Odnosząc zatem powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo stwierdzono, że organ I instancji nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego na okoliczność terminu zakończenia prac planistycznych oraz potencjalnych rozbieżności postanowień decyzji warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu, co spowodowało naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie dostrzegło, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest podstawą do mechanicznego zawieszania każdego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku podjęcia przez właściwą radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Jak wynika z treści wskazanej regulacji art. 62 ust. 1 postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany, właściwy organ obowiązany jest podjąć postępowanie i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Użycie zatem w ww. przepisie zwrotu, że postępowanie "można zawiesić" oznacza, że orzeczenie oparte na art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania powinno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z takich przyczyn jest niewątpliwie prowadzenie przez organ gminy procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego przy jednoczesnym wykazaniu, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Jak trafnie zatem podkreśliło SKO w zaskarżonym rozstrzygnięciu użycie w powyższej normie sformułowania "można zawiesić" oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunki zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Przedmiotowa fakultatywność oznacza swobodę, ale nie dowolność działania organu. Wyklucza też automatyzm w stosowaniu art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej. Zobowiązuje organ do wyczerpującego uzasadnienia powodów zawieszenia i tym samym wskazania powodów odstąpienia, na okres zawieszenia, od merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. O prawidłowym zastosowaniu art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej można zatem mówić tylko wówczas, gdy organ uzasadnił rozstrzygnięcie na tej podstawie. Ponadto wskazuje się, że uznaniowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej nie przeradza się w dowolność, jeżeli stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1058/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie podkreśla się również, że wydanie postanowienia o zawieszeniu zależy od oceny organu na jakim etapie są prace planistyczne oraz czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z treścią projektowanego planu miejscowego. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, gdy w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia w rzeczywistości nastąpiłoby uchwalenie planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 902/10, dostępny w CBOSA). Uwzględniając powyższe okoliczności podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, iż organ I instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i nie zebrał wystarczających dowodów na okoliczność terminu zakończenia prac planistycznych oraz potencjalnych rozbieżności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu. Za taki dowód nie może być bowiem uznana, jak słusznie podkreśliło Kolegium, notatka służbowa sporządzona przez pracownika Departamentu Urbanistyki UM w B., w której mowa jest o motywach podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego części osiedla M., o przewidywanych ustaleniach tego planu w zakresie intensywności zabudowy oraz o przebiegu prac planistycznych i przewidywanym terminie zakończenia procedury planistycznej w maju 2016 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalona jest bowiem linia orzecznicza, że notatki (notatki służbowe) nie są dowodem w rozumieniu przepisu art. 75 k.p.a. i innych przepisów tego kodeksu. Jednocześnie należy wskazać, że Prezydent B. jest nie tylko organem właściwym w sprawach ustalania warunków zabudowy, ale również do wnioskowania o podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, jak i do sporządzenia projektu takiego planu (art. 14 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Należy więc uznać, że wiedzę o intencjach przystąpienia do opracowania planu miejscowego dla danego obszaru, jak i o merytorycznych założeniach projektu takiego aktu prawa miejscowego, posiada z urzędu. Potwierdzenie wiadomości o własnych działaniach, które organ I instancji zna z urzędu, a które mogłyby uzasadniać zajęte w sprawie stanowisko, w formie stosownych, urzędowych pism podpisanych przez osoby odpowiedzialne za prace nad projektem planu, nie jest czynności szczególnie skomplikowaną. Podsumowując należy zgodzić się z organem II instancji, że opisane powyżej kwestie dotyczące braku dowodów na okoliczność terminu zakończenia prac planistycznych oraz potencjalnych rozbieżności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu, w sposób istotny mogą wpłynąć na podejmowane rozstrzygnięcie. Sam zaś fakt, iż zaskarżony akt posiada uzasadnienie nie jest, wbrew temu co wywodzi Skarżąca, wystarczający do przyjęcia, że sprawa została wyczerpująco wyjaśniona i rozpatrzona. Reasumując, analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji II instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego. W konkretnej sprawie nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). O prawidłowości i słuszności zaskarżonego postanowienia Kolegium świadczy też fakt, iż organ I instancji stosując się do wskazań zawartych w ww. rozstrzygnięciu w dniu [...] lutego 2016r. wydał kolejne postanowienie nr [...], w którym wyjaśnił powyższe kwestie. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.