II SA/Bk 114/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi M. D. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. Ł. wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżoną decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] nakazującej inwestorom M. N. i K. N. w terminie do dnia [...] czerwca 2015 r.: - sporządzenie i przedłożenie w PINB w B. 4 egz. projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] we wsi P. gm. Z. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, - wykonanie robót budowlanych wynikających z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego w celu wyeliminowania ewentualnych negatywnych skutków podniesienia poziomu terenu działki nr geod. [...] i tym samym zalewania działek sąsiednich, tj.: 1) pasa zieleni szerokości 50 cm (wzdłuż granicy z działką nr geod. [...]) na długości utwardzenia kostką betonową typu Polbruk, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu załączonym do projektu budowlanego, 2) podmurówki (przy granicy z działką nr geod. [...]) bądź ustawieniu opornika betonowego, krawężnika lub obrzeża na odcinku podwyższonego terenu w celu zapobiegania osuwania się nawiezionej ziemi na działkę sąsiednią, 3) obniżenia terenu o szerokości 20 – 30 cm bezpośrednio przy oporniku ze spadkiem w kierunku zachodnim, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na skutek pisma J..Ł z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie samowolnego podwyższenia gruntu na działce nr geod. [...] w m. P. gm. Z. w związku z prowadzoną tam inwestycją, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził w dniu [...] lipca 2014 r. kontrolę na ww. nieruchomości. W wyniku tej kontroli organ ustalił, że na ww. działce, inwestorzy – M. N. i K. N. prowadzą budowę w oparciu o ostateczną decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz budynku gospodarczego wraz z przebudową drenowania, zlokalizowanych w zabudowie zagrodowej na działce geod. nr [...] położnej w P. w gm. Z. Organ ustalił, że budynek mieszkalny realizowany jest z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu polegające na zmianie zakresu zagospodarowania działki poprzez podniesienie rzędnych projektowanego terenu w stosunku do działek sąsiednich o wartość od 0,4 do 0,8 m. Wykonana została również wiata drewniana przy tarasie nowo budowanego budynku mieszkalnego, stopy fundamentowe przy budynku gospodarczym oraz słupy (4 szt.) wiaty dobudowanej do budynku gospodarczego przy granicy z działką nr geod. [...]. W trakcie kontroli inwestor oświadczył, że rozbierze powyższe obie wiaty. Powyższa rozbiórka została dokona, co inwestor zgłosił do organu I instancji, a organ potwierdził podczas kontroli w dniu [...] września 2014 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wstrzymał inwestorom prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym i gospodarczym oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót w zakresie zagospodarowania terenu, sporządzonej przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej lub architektonicznej oraz aktualne zaświadczenie o przynależności (uprawnionego) do właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie wskazano, że ekspertyza powinna zawierać określenie oddziaływania zagospodarowania podwyższonego terenu działki nr geod. [...] na działki sąsiednie, a w przypadku negatywnego oddziaływania określenie zakresu robot w celu jego wyeliminowania. W wykonaniu wyżej nałożonego obowiązku, inwestorzy dostarczyli w dniu [...] października 2014 r. ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną. Z opracowanej ekspertyz wynikało, że w trakcie budowy inwestor niezgodnie z projektem wykonał zagospodarowanie działki, podnosząc poziom terenu o około 50 cm, jednak nie zmienił kierunku spadku terenu (zachowany spadek w kierunku działki [...]). Zdaniem sporządzającego ekspertyzę podniesienie terenu działki nie wpływa na zwiększenie ilości spływającej wody powierzchniowej na teren działki nr [...]. Inwestorzy wykonali bowiem elementy zagospodarowania terenu zabezpieczające działki sąsiednie od ewentualnego napływu wody opadowej z terenu własnej działki, tj.: podmurówkę betonową (od strony działki nr [...]) wraz z podniesieniem (5 cm) krawężnika najazdowego ponad poziom drogi, podmurówkę betonową od strony działki nr [...] (wyniesioną od 10 do 20 cm ponad teren własnej działki nr [...]) bez wykonania (pierwotnie zaprojektowanego) pasa zieleni na granicy działek pozwalającego na zbieranie i rozprowadzenie wód opadowych po terenie własnej działki, pas zieleni o szer. od 5 m do 10 m (od strony działki nr [...]), nie wykonali natomiast opornika zapobiegającego ewentualnemu. osuwaniu się nawiezionego gruntu na sąsiednią działkę. Powyższa ekspertyza zawierała ponadto zakres zalecanych robót do wykonania na działce nr geod. [...] celem ograniczenia ewentualnego zalewania działek sąsiednich. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. organ I instancji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania - w terminie do [...] czerwca 2015 r. - zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego oraz czynności faktycznych wymienionych w sentencji decyzji, w celu doprowadzenia budowy do zgodności z przepisami prawa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek odwołania J. Ł., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że inwestorzy w trakcie realizowanej przez siebie budowy zmienili w sposób istotny - w odniesieniu do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę - zagospodarowanie działki. Organ I instancji właściwie zatem wszczął i prowadził postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób Istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W tych okolicznościach organ I instancji prawidłowo postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wstrzymał inwestorom prowadzenie robót oraz nakazał przedłożenie ekspertyzy technicznej (sporządzonej przez osoby uprawnione), inwentaryzującej dokonane odstępstwa oraz określające roboty do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa. Dalej organ odwoławczy mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dostarczone przez inwestorów dokumenty określone w ww. postanowieniu uznał, że zrealizowane roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej, nie stanowią zagrożenia zdrowia i życia. Wymagają jednak wykonania dodatkowych czynności, które to czynności w oparciu o przedłożoną - a sporządzoną przez osobę uprawnioną - ekspertyzę techniczną organ I instancji prawidłowo nałożył na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego zakres nakazanych robót budowlanych jest zgodny z przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego obniżenia wartości działki skarżącego w związku z podniesieniem terenu działki inwestorów stwierdzono, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem kwestie te nie podlegają przepisom prawa budowlanego, a przepisom prawa cywilnego i winny być kierowane do sądów powszechnych z powództwa cywilnego. Nie godząc się z powyższą decyzją, J. Ł. wywiódł skargę do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Zdaniem skarżącego przyjęty przez organy nadzoru budowlanego sposób załatwienia niniejszej sprawy zaburzy naturalny sposób spływania wody opadowej, który występował przed podniesieniem gruntu na działce geod. nr [...] i w efekcie spowoduje zalewanie jego nieruchomości. Nadto zaproponowane rozwiązania nie zabezpieczą jego działki przed negatywnym oddziaływaniem wód opadowych z działki inwestorów. W ocenie skarżącego istnieją inne możliwości techniczne zabezpieczenia jego działki przed nadmiernym napływem na nią wód opadowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na wstępie podnieść należy, że przedmiotowe postępowanie - zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie samowolnego podwyższenia terenu w związku z prowadzoną na działce o nr geod. nr [...] we wsi P., gm. Z. inwestycją budowlaną - wszczęto w przedmiocie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym i gospodarczym niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w oparciu przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W tym miejscu wskazać należy, że art. 51 ustawy - Prawo budowlane reguluje tryb i zasady postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ może albo ustosunkować się negatywnie do dalszego prowadzenia robót budowlanych albo podjąć rozstrzygnięcie pozytywne, umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu w zależności od rodzaju dokonanego naruszenia przewidziano trzy sposoby przywrócenia tego stanu. Jednym z nich jest sytuacja, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, wówczas właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3). W ocenie Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w konkretnym przypadku. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, w tym dokonana w dniu [...] lipca 2014 r. kontrola budowy, wykazało że inwestorzy realizują na ww. nieruchomości budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę B. w dniu [...] września 2011 r. Nr [...]. Budynek mieszkalny będący w trakcie realizacji robót wykończeniowych posiada odstępstwa, które projektant zakwalifikował jako nieistotne. Stwierdzono natomiast istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie zakresu zagospodarowania działki oraz rozbudowie budynku gospodarczego. Jak wynika bowiem z ustaleń organów, inwestorzy podnieśli rzędne projektowanego terenu w stosunku do działek sąsiednich o wartość zmienną 0,4 – 0,8 m i tym samym podnieśli rzędną parteru realizowanego budynku oraz dobudowali wiatę na tarasie. W wyniku kontroli z dnia [...] września 2014 r. stwierdzono demontaż wiaty na tarasie. W budynku gospodarczym oprócz odstępstw zatwierdzonych przez projektanta jako nieistotne stwierdzono dobudowanie stóp fundamentowych oraz słupów (szt. 4) w celu wykonania wiaty dobudowanej do budynku gospodarczego od strony działki nr geod. [...]. Stwierdzono ponadto podniesienie rzędnych posadzki budynku gospodarczego. W ocenie Sądu powyższe ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości, nie są też kwestionowane przez strony postępowania, w tym samego skarżącego. Stwierdzenie, że doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego prawidłowo zatem skutkowało wszczęciem w niniejszej sprawie procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę wymagają bowiem przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Powyższe stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2008 r., II SA/Sz 913/07, Lex 466897 a następnie zaaprobowane w wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r. II OSK 427/08, Lex 555778). W tych okolicznościach organ I instancji prawidłowo postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. wstrzymał inwestorom prowadzenie robót oraz nakazał przedłożenie ekspertyzy technicznej - sporządzonej przez osoby uprawnione, inwentaryzującej dokonane odstępstwa oraz określające roboty do wykonania w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa. Inwestorzy przedłożyli żądaną przez organ ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę uprawnioną. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej, a także znajdującej się w aktach sprawy geodezyjnej inwentaryzacji wysokości terenu działki nr geod. [...] sporządzonej przez uprawnionego geodetę wynikało, że w trakcie budowy inwestorzy niezgodnie z projektem wykonali zagospodarowanie działki podnosząc poziom terenu, jednak nie zmienili kierunku spadku terenu, zachowując spadek w kierunku działki nr geod. [...]. Zdaniem sporządzającego ekspertyzę podniesienie terenu działki nie wpływa na zwiększenie ilości spływającej wody powierzchniowej na teren działki nr [...], albowiem inwestorzy wykonali elementy zagospodarowania terenu zabezpieczające działki sąsiednie od ewentualnego napływu wody opadowej z terenu własnej działki. Powyższa ekspertyza zawiera ponadto dodatkowy zakres zalecanych robót do wykonania na działce nr [...] celem ograniczenia ewentualnego zalewania działek sąsiednich. Jak wynika z oceny organów nadzoru budowlanego, którą Sąd uznaje za miarodajną, zrealizowane roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej, nie stanowią zagrożenia zdrowia i życia. Wymagają jednak wykonania dodatkowych czynności, które mają za zadanie zabezpieczyć i nie pozwolić na zalewanie terenu działki skarżącego, co prawidłowo znalazło swoje odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podkreślić należy, że zakres robót określonych w zaskarżonej decyzji został oparty na ekspertyzie technicznej sporządzonej przez osoby uprawnione, w tym rzeczoznawcę budowlanego. Skarżący nie przedstawił natomiast argumentów na poparcie swoich twierdzeń dotyczących innych możliwości rozwiązań technicznych mających na celu przeciwdziałaniu zalewania jego działki. W szczególności nie przedstawił rozwiązań technicznych na potwierdzenie swojego zarzutu, nie przedłożył dokumentów potwierdzających jego wiedzę i doświadczenie zawodowe uprawniających go do takich twierdzeń. W świetle zgromadzonego przez organy obu instancji materiału dowodowego nie można się również zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że w wyniku podjętej decyzji zostanie zaburzony naturalny sposób spływu wód opadowych z działki inwestorów na działkę skarżącego. Jak wynika bowiem z przedstawionych wyżej ustaleń organów, w wyniku działań inwestorów kierunek spadku terenu nie zmienił się i nadal zachowuje pierwotny spadek w kierunku działki nr geod. [...]. W tych uwarunkowaniach zarzuty skargi w całości uznać należy za nieuzasadnione. Sąd ustosunkował się natomiast negatywnie do wniosku skarżącego o dołączenie do niniejszej sprawy, akt administracyjnych sprawy Nr [...] prowadzonej przed nadzorem budowlanym I instancji, uznając, że nie mają one znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że pomimo, iż wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, na postawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu, o czym orzeczono jak na wstępie.