II SA/Bk 1152/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego T. T. kwotę 340,00 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 1152/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany, udzielił inwestorom P. D. i P. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej i kablowej elektrycznej nn oraz udzielił pozwolenia na rozbiórkę dwóch garaży (inwestycja na działkach nr [...] przy ul. T. w B.). Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2014 r. W dniu 20 czerwca 2014 r. T. T. złożył do Prezydenta Miasta B. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższym pozwoleniem na budowę. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniósł również o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę z uwagi na prawdopodobieństwo jego uchylenia po wznowieniu postępowania. Uzasadniając wniosek o wznowienie wyjaśnił, że pozwolenie na budowę zostało wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy (w dniu [...] grudnia 2003 r.). Następnie SKO decyzjami z dnia [...] kwietnia 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, zaś na skutek skargi T. T. – WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. w sprawie II SA/Bk 691/13 uchylił obydwie decyzje SKO. W motywach wyroku, według wnioskodawcy wznowienia, sąd wskazał, że "ewentualne niesporządzenie w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy analizy architektonicznej skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy a przy tym – zawartość akt postępowania nie uzasadnia stwierdzenia, że analiza została faktycznie wykonana". Jak stwierdził wnioskodawca: "Można wobec tego wnioskować z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy przed SKO w B. w związku z rozstrzygnięciem WSA w Białymstoku, stwierdzona zostanie nieważność decyzji z dnia [...].12.2003 r.". Natomiast, jak wskazał, jako właściciel nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji powinien być stroną postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. Uzasadniając zaś wniosek o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę wnioskodawca wskazał, że wniosek ten jest uzasadniony z uwagi na brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W jego ocenie, na skutek wyroku sądu decyzja o warunkach zabudowy zostanie najprawdopodobniej wyeliminowana z obrotu prawnego jako nieważna (brak analizy architektonicznej). Wówczas ziści się przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nadto, jak wskazał, wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę jest uzasadnione długotrwałością postępowania, a tym samym możliwością prowadzenia robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta B. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zakończone wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], orzekając na podstawie art. 152 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił wstrzymania wykonania tegoż pozwolenia. Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę z uwagi na wystąpienie podstawy wznowienia, w szczególności z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i z uwagi na wyrok w sprawie II SA/Bk 691/13. Przede wszystkim dlatego, że w wyroku nie przesądzono o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak jej poprzedzenia analizą architektoniczną. Polecono natomiast Kolegium ustalenie, czy analiza została sporządzona. Nadto wyrok jest nieprawomocny i został zaskarżony. Nie bez znaczenia jest również, w ocenie organu, wzgląd na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. T. zarzucając naruszenie art. 152 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez zaniechanie uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę. Zdaniem żalącego się, organ błędnie zinterpretował wyrok sądu w sprawie II SA/Bk 691/13, w którym wskazano wprost, iż akta postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie uprawniają do twierdzenia, że analiza architektoniczna została wykonana. Podkreślił, że do wstrzymania nie jest konieczne udowodnienie, ale uprawdopodobnienie ewentualnego uchylenia decyzji, której wniosek o wznowienie dotyczy. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił, że instytucja procesowa z art. 152 § 1 k.p.a. służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami związanymi z wykonaniem decyzji, której wniosek o wznowienie dotyczy. Wstrzymanie jest jednak uzależnione od wystąpienia prawdopodobieństwa jej uchylenia we wznowionym postępowaniu, a takie - zdaniem Wojewody - w przedmiotowej sprawie nie występuje. Również zdaniem organu odwoławczego, w wyroku w sprawie II SA/Bk 691/13 sąd nie wskazał, że istnieje "graniczące z pewnością prawdopodobieństwo" stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ale wskazał na konieczność ustalenia przez Kolegium, czy w postępowaniu zakończonym tą decyzją została sporządzona analiza architektoniczna. Powtórzył też za organem I instancji, że wyrok jest nieprawomocny, zatem nie eliminuje jeszcze w sposób definitywny decyzji Kolegium odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też ta ostatnio wskazana decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie wystąpiły więc okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożył T. T. zarzucając naruszenie art. 152 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na zaniechaniu uznania, że w sprawie ziściła się przesłanka wstrzymania wykonania decyzji polegająca na istnieniu okoliczności sprawy wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie skarżącego, sąd w sprawie II SA/Bk 691/13 wskazał wyraźnie, że "ewentualne niesporządzenie w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy analizy architektonicznej skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy". Stanowi to o wystąpieniu – z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością – przesłanek do uznania, że zostanie stwierdzona nieważność decyzji o warunkach zabudowy. To zaś będzie prowadziło do uchylenia w postępowaniu wznowionym pozwolenia na budowę. Skarżący wyjaśnił również, że wstrzymanie wykonania na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, który powinien wydać postanowienie o wstrzymaniu zawsze, gdy stwierdzi istnienie przesłanki wznowienia. Wstrzymanie jest również niezależne od stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, której wniosek o wznowienie dotyczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił ponownie, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 691/13 nie zawarto sformułowań, które wskazuje skarżący, zwłaszcza o graniczącym z pewnością prawdopodobieństwie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie pierwszoinstancyjne zostały wydane z naruszeniem prawa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia była odmowa wstrzymania wykonania, we wznowionym postępowaniu, ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. W cytowanym przepisie chodzi o taki stan rzeczy, w którym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wznowienia na podstawie akt sprawy dojdzie do wstępnego przekonania o konieczności uchylenia ostatecznej decyzji, co do której toczy się wznowione postępowanie. Wstrzymanie w takiej sytuacji ma zapobiegać wykonywaniu decyzji wydanej w postępowaniu dotkniętym wadą i co do której toczy się postępowanie o wznowienie, a zatem ma doprowadzić do jej niewykonywania aż do czasu ostatecznego przesądzenia, że z uwagi na wady powinna zostać uchylona we wznowionym postępowaniu. Podkreślić należy, że w postępowaniu wpadkowym w przedmiocie wstrzymania na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie przesądza się jeszcze czy podstawa wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Przesłanką wstrzymania według art. 152 § 1 k.p.a. jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że dla orzeczenia o wstrzymaniu na tej podstawie nie jest konieczne udowodnienie w sposób bezsporny i jeszcze przed zakończeniem wznowionego postępowania, że dojdzie do uchylenia decyzji, co do której toczy się to wznowione postępowanie. Dla orzeczenia o wstrzymaniu konieczne jest, by w aktach sprawy znajdowały się materiały przekonujące wstępnie o istnieniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. W konsekwencji ocena wystąpienia tego prawdopodobieństwa nie może być dowolna (arbitralna), ale powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym oraz – co istotne - nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania i do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (vide wyrok z dnia 12 czerwca 2012 r., II SA/Bk 217/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, sposób dokonania przez organy oceny wystąpienia przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia, we wznowionym postępowaniu, pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r. nie odpowiada wymaganiom przepisów prawa o postępowaniu w przedmiocie wznowienia. Przede wszystkim zbyt małą uwagę poświęciły organy temu, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia o wstrzymaniu ma wskazana przez skarżącego podstawa wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadnienia postanowień zaskarżonego i pierwszoinstancyjnego skupiają się na ocenie wystąpienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tymczasem skarżący we wniosku o wznowienie wyraźnie (w części wstępnej) wskazał jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. pozbawienie strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu. Zatem wokół tej ostatnio wskazanej przesłanki powinna się koncentrować argumentacja organów. Powinny one wywieść dlaczego uznały, że zgromadzony materiał dowodowy w kontekście wskazanej przez skarżącego podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o wstrzymanie. Tymczasem tego zupełnie zabrakło, co stanowi o naruszeniu art. 152 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy nie ustosunkowały się bowiem w uzasadnieniach postanowień wpadkowych do podstawy wznowienia wskazanej przez skarżącego, czym naruszyły art. 152 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie. Natomiast odnośnie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. tj. gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione – to skarżący przywołał ją nie we wstępnej części wniosku o wznowienie, ale w kontekście uzasadnienia wniosku o wstrzymanie. Organy, rozstrzygając wniosek o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę, na tej właśnie podstawie wznowienia się skupiły i rozważały wpływ nieprawomocnego jeszcze postępowania nieważnościowego co do decyzji o warunkach zabudowy na postępowanie obecnie wznowione. Uszło natomiast ich uwadze, że w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie I OPS 2/12 NSA wypowiedział się w sposób następujący: "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Rozważanie zatem prawdopodobieństwa uchylenia spornego w sprawie niniejszej pozwolenia na budowę w kontekście toczącego się na etapie sądowym (kasacyjnym) postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy poprzedzającej to pozwolenie na budowę – powinno zawierać ustosunkowanie się do powyższego poglądu NSA, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Organ powinien był zatem ocenić, czy w ogóle można, czy dopuszczalne jest badanie prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu w kontekście biegu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy – skoro fakt toczenia się tego ostatnio wskazanego postępowania (nieważnościowego) może nie wypełniać przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Tego jednakże nie uczynił. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. tutejszy sąd uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd wskazał na konieczność ponownej oceny wystąpienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn. oceny wystąpienia interesu prawnego po stronie T. T., czego we wznowionym postępowaniu nie przeprowadzono. Stanowi to dodatkowy argument za twierdzeniem, że błędnie organy oceniły brak wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu spornego pozwolenia na budowę. Okoliczność wydania wyroku z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie II SA/Bk 101/15 dowodzi, że to prawdopodobieństwo istniało. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji po raz kolejny, tym razem z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu, rozpozna wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2014 r. w postępowaniu wznowionym dotyczącym tegoż pozwolenia. W szczególności organ rozważy prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznego pozwolenia w kontekście podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uczyni to organ w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. Będzie miał organ na względzie przepis art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).