II SA/Bk 118/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi M. J. i S. H. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz M. J. i S. H. kwoty po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] października 2009 r. M. J., A. N., S. H., D. J. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. J. od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej P. G. nr [...]na działce o nr geod. A położonej w gminie C., umorzył postępowanie odwoławcze. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na skutek wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. P. S.A. w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę stacji bazowej P. G. nr[...], Starosta Powiatu B. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne w ww. sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr[...], znak: [...]Starosta Powiatu B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej P. G. nr [...]na działce o nr geod. A położonej w miejscowości P., gmina C. Odwołanie od rozstrzygnięcia organu l instancji w dniu [...] października 2009 r. złożyli B. J., M. J., D. J., S. H., A. N., P. W. oraz mieszkańcy popierający wstrzymanie decyzji. W odwołaniu skarżący wnieśli o wstrzymanie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej do czasu przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji społecznych. W uzasadnieniu podali, że mieszkają w miejscu, które obecnie narażone jest na duże negatywne oddziaływanie drogi krajowej nr [...], powiększonych magazynów T., działalności stacji benzynowej. Poza tym zamierzona budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spowoduje dodatkowo negatywne oddziaływanie fal na mieszkańców. Ponadto wskazali, że syn J. L. nosi aparat słuchowy i ma planowaną operację wszczepienia implantu ślimakowego, zaś urządzenia te narażone na promieniowanie fal masztu mogą spowodować zagrożenie życia i zdrowia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda P. umorzył postępowanie z wniosku M. J., A. N., S. H., D. J. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. J. o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2009 r. do czasu przeprowadzenia konsultacji społecznych, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu przeprowadzenia z wnioskodawcami (mieszkańcami) konsultacji społecznych, złożony na etapie postępowania odwoławczego stanowi żądanie zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu ww. konsultacji. Ponadto organ stwierdził, że ww. nie byli uznani przez Starostę Powiatu B. za strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2009 r., od którego wnieśli odwołanie z żądaniem zawieszenia postępowania odwoławczego. W związku z powyższym wskazane osoby, zdaniem organu odwoławczego, nie miały legitymacji do zaskarżenia ww. decyzji do organu odwoławczego, ani też złożenia wniosku o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania odwoławczego. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] października 2009 r. M. J., A. N., S.H., D. J. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. J. od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej P. G. nr [...]na działce o nr geod. A położonej w gminie C., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący P. W. posiadał legitymację strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej i w związku z tym jego odwołania (z dnia 9 października 2009 r. i z dnia 12 października 2009 r.) rozpatrzone zostaną oddzielnym rozstrzygnięciem. Natomiast pozostali odwołujący się tj. M. J., A.N., S. H., D. J. oraz B. J. - nie posiadali przymiotu strony, nie brali udziału w postępowaniu oraz co za tym idzie nie otrzymali decyzji z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, od której wnieśli odwołanie. Poza tym w uzasadnieniu decyzji Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, uznając, że obszar oddziaływania kwestionowanej inwestycji ogranicza się do działek położonych w miejscowości P., gmina C. o numerach B, A, C, D i E. Tymczasem z akt sprawy wynika, że żadna ze skarżących osób, mieszkających bezpośrednio przy ww. inwestycji, poza P. W., nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym czy też zarządcą wskazanych nieruchomości leżących w wyznaczonym obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nie jest także inwestorem. W związku z tym, że B. J., M. J., D. J., S. H. i A. N. nie spełniają żadnego z wymienionych wyżej wymogów art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wyżej wymienionych osób nie może zostać rozpatrzone merytorycznie w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to zdaniem Wojewody P. brak możliwości analizy zarzutów odwołania pod kątem zgodności wydanego pozwolenia na budowę z obowiązującymi przepisami prawa. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. J., A. N., S. H., D. J. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. J. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo w szczególności zaś art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy — Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156,póz. 1118 ze zm.) oraz art. 28 K.p.a. Ponadto zażądali włączenia w poczet materiału dowodowego akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Wojewody P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podnieśli również, że Wojewoda P. w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odnosząc się do tej samej inwestycji zajął nieco inne stanowisko, tj. uchylił decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na brak jednoznacznego ustalenia przez ww. organ granic oddziaływania obiektu budowlanego mającego powstać na działce nr A w P. Ponadto skarżący wskazują, że Wojewoda P. wydając zaskarżoną decyzję posiadał wiedzę o brakach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej P. G. w zakresie jednoznacznego ustalenia obszaru oddziaływania. W związku z powyższym w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie mógł przesądzić o uznaniu, że skarżący nie są stronami przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie w stosunku do M. J., A. N. i S. H., a w stosunku do skargi D. J. oraz B. J., działającej w imieniu D. J. o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że zostały wniesione przez ww. po terminie. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że umorzenie samego postępowania odwoławczego ma miejsce tylko wówczas, gdy sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją nie stała się bezprzedmiotowa, a bezprzedmiotowe stało się tylko postępowanie odwoławcze. W rozpatrywanym przypadku, przywołaną także przez skarżących decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. W., Wojewoda P. uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oznacza, że Starosta Powiatu B. obowiązany jest jeszcze raz rozpatrzyć wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, czyli po zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie jeszcze raz wyznaczyć obszar oddziaływania planowanej inwestycji, określić na tej podstawie strony postępowania administracyjnego i wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. Ponadto Wojewoda P. zaznaczył, że decyzja wydana przez organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu w przedmiotowej sprawie może zostać skutecznie zaskarżona do organu odwoławczego przez osoby uznane za strony tego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę A. N. z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego od skargi w wyznaczonym terminie. Następnie postanowieniem z dnia 13 maja 2010 r. Sąd odrzucił skargę D. J. i postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. skargę B. J. z ww. powodu. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Bk 98/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wojewoda, umarzając postępowanie odwoławcze, nie rozpoznał odwołań wniesionych przez skarżących, uznając bez dostatecznego wyjaśnienia, że nie są oni stronami postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym legitymacja strony oparta jest na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ustawie Prawo budowlane znowelizowanej ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) zdefiniowano pojęcie strony postępowania o pozwolenie na budowę. Krąg podmiotów będących stronami tego postępowania wyznacza art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy. Organ administracji architektoniczno – budowlanej zobligowany jest ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenie na budowę, co jest równoznaczne z określeniem obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r. Sygn. akt IV SA 1611/98, Lex 48165 "W razie, gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę, która twierdzi, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku – to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa". Usytuowanie nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno – budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 75/06, Lex nr 319183). Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu nie jest zawsze uzależnione od stwierdzenia, czy określona nieruchomość sąsiaduje ze sporną inwestycją. Oczywiście to oddziaływanie wiąże się najczęściej z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, tym niemniej nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania wynika z całokształtu okoliczności faktycznych, pomimo braku bezpośredniego sąsiedztwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1330/07, Lex nr 440705). Warunkiem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena wszystkich prawotwórczych w danej sprawie okoliczności. Przepis art. 144 Kodeksu cywilnego, aby mógł stanowić podstawę do uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, musi zostać powiązany z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora został naruszony w takim stopniu, że ograniczył prawa skarżącego do zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy, aby wynik toczącego się postępowania mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Przymiot strony postępowania przysługuje nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia rozstrzygnięciem, kończącym postępowanie. Zdaniem Sądu organ nie ocenił, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położone są poza jego zasięgiem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok WSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/04). Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy nie ustalił także, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżących znajdujących się w jej pośrednim sąsiedztwie. Podkreślić należy, iż rola organu orzekającego nie polega na tym, ze ma być on biernym podmiotem oczekującym na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzał dowody służące ustalenia stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., Sygn. akt. V SA 948/2000). W ocenie Sądu organ II instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego organ może wydać dopiero, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego podanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane. Organ II instancji przyjął błędne założenie, twierdząc, ze skoro skarżący nie uzyskali przymiotu stron postępowania przed organem I instancji, to nie przysługuje im prawo wniesienia odwołania. Jak wyżej wskazano, istotą postępowania odwoławczego była potrzeba zbadania, przez organ odwoławczy (przy braku możliwości uzyskania tzw. wpadkowego postanowienia w przedmiocie uznania skarżących za strony postępowania), czy istnieją przesłanki przemawiające za nadaniem skarżącym statusu stron w niniejszym postępowaniu. Należy podkreślić, że organ popadł w sprzeczność własnego stanowiska (na co słusznie zwrócili uwagę skarżący), wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] uchylającą tę samą decyzję lecz z odwołania P. W. (skarga w sprawie II SA/Bk 98/10). W uzasadnieniu tejże decyzji organ wyraża m.in. pogląd, że "... brak zlokalizowania dzierżawionego pod budowę stacji obszaru uniemożliwia dokładne i jednoznaczne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu i ustalenie, na tej podstawie, stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu i ustalenie, na tej podstawie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest podstawowym obowiązkiem organu I instancji ...". Skoro, zatem, Wojewoda powziął co najmniej wątpliwość, czy krąg stron postępowania został prawidłowo ustalony w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej P. G. i wskazał na konieczność zbadania tej kwestii, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji w w/w decyzji, to w niniejszym postępowaniu umorzenie postępowania, przesądzające o braku przymiotu skarżących jako stron tego samego postępowania nie mogło się ostać. Należy też zauważyć, że pewne trudności procesowo - techniczne mogły powstać, zdaniem Sądu, poprzez wydanie dwóch odrębnych decyzji w postępowaniu odwoławczym poprzez oddzielne rozpatrzenie odwołania P. W. i skarżących. Dla uniknięcia rozbieżności, racjonalnym, wydaje się rozpatrzenie odwołań jedną decyzją, skoro odwołania te dotyczą tej samej decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 220 tejże ustawy.