II SA/Bk 1187/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G. C. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w S. podjęła w dniu [...] grudnia 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi: K., W. i S. w gminie S. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa złożył do wojewódzkiego sądu administracyjnego G. C., właściciel działki o nr geod. [...] w obrębie wsi K., położonej na obszarze objętym powyższą uchwała (dalej przywoływany jako: "Skarżący"). W uzasadnieniu skargi zarzucono: - wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 1 i 5 ustawy planistycznej w związku z § 1 tej uchwały, poprzez bezpodstawne sprecyzowanie w jej treści przeznaczenia terenu, czemu służyć ma dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym ograniczenie przeznaczenia należącej do skarżącego nieruchomości tak, aby wykluczyć na niej możliwość realizacji wszelkiego rodzaju zabudowy oraz zakomunikowanie, że celem zaskarżonej uchwały, a zarazem przystąpienia do dalszych prac planistycznych jest "wyznaczenie terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych z określeniem terenów z zakazem zabudowy"; - nieprecyzyjne określenie, wbrew wymogom art. 14 ust. 2 ustawy planistycznej, obszaru, dla którego przewiduje się sporządzenie planu, co powoduje, że skarżący nie jest w stanie stwierdzić, jaki zakres należącej do niego nieruchomości objęty jest skarżoną uchwalą; - wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej, zgodnie z którym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonawczy gminy wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, podczas gdy organ wykonawczy gminy faktycznie stworzył jedynie pozory zachowania w/w wymogów; - wydanie kwestionowanej uchwały z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne wskazanie w jej treści przeznaczenia terenu, co w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie, który taką uchwałą jest objęty. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Skarżącego, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, posiada on w sprawie interes prawny, gdyż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta na podstawie przepisów ustawy planistycznej, może mieć istotny wpływ na interesy prawne właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze, który ma być objęty projektem planu, gdyż skutki prawne podjęcia tej uchwały oraz ogłoszenia o jej podjęciu wykraczają daleko poza samo formalne wszczęcie procedury planistycznej jak i wyrażenia jedynie intencji sporządzenia planu miejscowego. Ponadto, zdaniem Skarżącego, zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza uprawnienia Skarżącego w sposób, który jest związany z konkretnymi okolicznościami jej podjęcia, w szczególności z tym, że podjęto ją w określonym celu, co wynika z jej treści § 1: "Przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi K., W. i S., na których wyznaczone będą tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych z określeniem terenów z zakazem zabudowy - w granicach opracowania (...)". Według Skarżącego, powyższy zapis w sposób oczywisty przesądza o przeznaczeniu poszczególnych, objętych uchwałą intencyjną, nieruchomości, a także wyznacza cel /intencje/ kwestionowanej uchwały. Celem skarżonej uchwały, a zarazem przystąpienia do dalszych prac planistycznych jest przede wszystkim przeznaczenie objętych nią nieruchomości pod lokalizacje elektrowni wiatrowych oraz określenie terenów z zakazem zabudowy, a tym samym ograniczenie przeznaczenia należących do Skarżącego nieruchomości w taki sposób, aby wykluczyć możliwość realizacji na niej jakiejkolwiek zabudowy, w tym zamierzonej zabudowy zagrodowej. Stwierdzenie organu, "iż teren przewidywany pod lokalizację elektrowni wiatrowych jest w znacznym oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej, znajduje się na zróżnicowanym terenie pod względem wysokościowym i stanowi otwartą przestrzeń - występują więc korzystne warunki w zakresie występowania wiatrów oraz bliskość dróg publicznych umożliwi łatwy dostęp i utrzymanie potencjalnych urządzeń elektroenergetycznych", stanowi, zdaniem Skarżącego, rażące naruszenie art. 14 ust. 1 i 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej, a zwłaszcza chronionego przepisami Konstytucji RP prawa własności (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może w jakikolwiek sposób rozstrzygać o przeznaczeniu objętych nią nieruchomości, a tym samym nie może wykluczać lub ograniczać ich przeznaczenia. Skarżący podkreślił, że przed podjęciem danej uchwały, stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej, organ wykonawczy gminy "wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu". Z treści pisma zatytułowanego "Analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi: K., W. i S." wynika, że wymagana analiza w odpowiednim zakresie nie była prowadzona. Nie przeprowadzono w ogóle analizy potrzeb, czy konieczności przystąpienia do sporządzenia planu, zaś przedmiotowy plan tworzony jest na potrzeby konkretnego przedsięwzięcia jednego określonego podmiotu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podjęta przez radę gminy bez spełnienia wymogów art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej, tj. bez przedstawienia przez organ wykonawczy gminy przed podjęciem uchwały wymaganej dokumentacji, podlega stwierdzeniu jej nieważności. Zauważył również, że § 1 uchwały wskazuje, że dotyczy ona gruntów wsi: K., W. i S., nie precyzując części faktycznego obszaru ujętego w uchwale intencyjnej, podczas gdy w rzeczywistości uchwała nie obejmuje, jak wynika z jej części graficznej, wszystkich gruntów wskazanych w niej wsi. A zatem określenie, że dotyczy ona gruntów wsi: K., W. i S. jest również całkowicie nieprecyzyjne i narusza ww. przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi w całości oraz obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. Zdaniem organu, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przede wszystkim, w przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Nie została spełniona w sprawie przesłanka naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego przez uchwałę. Brak interesu prawnego ma zdaniem organu dalej idące konsekwencje. Skoro wnioskodawca nie może skutecznie zaskarżyć uchwały do sądu, nie jest możliwe przystąpienie przez sąd do badania zarzutów merytorycznych, nawet jeśli są na tyle istotne, iż wpływają na ważność uchwały. Jednocześnie organ odniósł się jednak do podnoszonych w skardze zarzutów, zauważając, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z założenia elastycznym, który stwarza ramy dla swobody planowania miejscowego i pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Zaskarżona uchwała, według organu, nie przesądza o przeznaczeniu nieruchomości stanowiących własność Skarżącego ani żadnej innej nieruchomości położonej na obszarze nią objętym. Ustalenia uchwały intencyjnej nie oddziaływają na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem, a tym bardziej na wykonywanie prawa własności Skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, ukształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych planem. Zdaniem organu, faktu podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod elektrownie wiatrowe nie można traktować jako działania zmierzającego do odebrania możliwości zabudowy nieruchomości wnioskodawcy, bo o takich ograniczeniach może postanowić tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dokonując analizy zapisów studium dotyczących przeznaczenia spornego terenu jako przeznaczonego pod strefę produkcji rolnej w granicach obszaru lokalizacji siłowni wiatrowych i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami projektu planu miejscowego w części dotyczącej działki Skarżącego, Burmistrz S. stwierdził, że zapisy te nie są sprzeczne z zapisami studium. Organ zauważa, że treść uchwały, nie przesądził o przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości, ale podał kierunek, jakim organ wykonawczy Rady będzie się kierował w procedurze planistycznej. Ma to związek z treścią art. 10 ust. 2 i 2a oraz art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały intencyjne wszczynając procedurę planistyczną wskazują organowi wykonawczemu przygotowującemu projekt planu kierunek działania (zgodny z postanowieniami studium), nie przesądzając bynajmniej o przeznaczeniu poszczególnych działek czy też sposobie ich zagospodarowania. Natomiast wniosek podmiotu zainteresowanego realizacją inwestycji, był jedynie sygnałem do rozważenia, czy wprowadzenie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. leżało w interesie Gminy S., biorąc pod uwagę całokształt obowiązków ustawowych nałożonych na gminę, dotyczących ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska i przyrody. Organ podkreślił, iż art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie formułuje żadnych wymogów formalnych, jakie ma spełnić analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Trudno zatem uznać za uzasadniony zarzut nie przeprowadzenia analizy w odpowiednim zakresie, jeśli zakres analizy nie został sprecyzowany w przepisie ustawy. Zdaniem organu, zarzuty wnioskodawcy dotyczące granic obszaru objętego projektem planu również nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem Rada Gminy może uchwalić plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzielił do takiego opracowania, i nie ma obowiązku opracowywać i uchwalać plan zagospodarowania dla całego obszaru danych miejscowości. Ustawa nie określa wymagań co do dokładności granic przyjętego przez radę terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego." Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, nie ulega jednak wątpliwości, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podejmowana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm., powoływana dalej jako: "u.p.z.p.") jest aktem prawa wewnętrznego i wiąże organ wykonawczy gminy w tym sensie iż organ ten podejmuje czynności przewidziane w art. 15 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r., IV SA/Po 14/14, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z ww. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Sąd zgadza się z ukształtowaną już linią orzeczniczą, z której wynika, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą o charakterze intencyjnym, nie można w niej formułować wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny i jakie dokumenty będą potrzebne w dalszej procedurze planistycznej - stanowią o tym przepisy u.p.z.p. i ustaw odrębnych. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach w postępowaniu planistycznym, jak również to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, LEX nr 1270209) Biorąc w sprawie powyższe pod uwagę oraz jednolite i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jej badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., II OSK 1847/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, skarżona uchwała nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem, a braki przy jej podjęciu mogą być następnie sanowane przy wydawaniu uchwały właściwej (por. WSA w Lublinie z dnia 27 lipca 2009 r., II S.A./Lu 274/09, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela zatem zarzutów skargi o naruszeniu przez organ przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 1, 2 i 5 u.p.z.p., a stanowisko organu należy w niniejszej sprawie uznać za w pełni zasadne. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).