II SA/Bk 124/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi "N" Hurtowni Lodów, Mrożonek i Artykułów Spożywczych Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie nakazania wstrzymania budowy obiektu budowlanego - oddala skargę.- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził niedopuszczalność zażalenia "N." Hurtowni Lodów, Mrożonek i Artykułów Spożywczych Spółka z o. o. w Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie nakazania wstrzymania robót budowlanych przy budowie zbiornika na olej napędowy do tankowania pojazdów wraz z dystrybutorem na działce o nr [...] przy ul. N. [...] w Ł. oraz przedłożenia w terminie do dnia [...] lutego 2008 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu), oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami oraz zaświadczeniem autora projektu, posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. organ I instancji nakazał firmie "N." na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymanie robót budowlanych przy realizacji zbiornika na olej napędowy (o wymiarach walca: średnica [...] m i wys. [...] m) na działce o nr [...] przy ul. N. [...] w Ł. oraz przedłożenie w terminie do dnia [...] lutego 2008 r. określonych dokumentów. Organ l instancji pouczył strony, iż na powyższe postanowienie służy zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Z prawa tego spółka "N." skorzystała, wnosząc zażalenie z dnia [...] grudnia 2007 r. Tymczasem zawarte w powyższym postanowieniu pouczenie o przysługującym prawie do złożenia zażalenia uznać należy za błędne. Stosownie bowiem do art. 141 § 1 kpa na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy stanowią tak przepisy prawa. Zastosowany w przedmiotowej sprawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy prawo budowlane nie przewiduje, aby na postanowienie wydane na tej podstawie prawnej, służyło zażalenie. Stąd na tym etapie postępowania administracyjnego stronie nie przysługuje środek odwoławczy. Jednocześnie podkreślono, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, o czym stanowi przepis art. 142 kpa. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem "N." Hurtownia Lodów, Mrożonek i Artykułów Spożywczych Spółka z o. o. w Ł. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zarzucając kwestionowanemu postanowieniu naruszenie prawa, a mianowicie art. 9 kpa i 112 kpa w związku z art. 126 kpa. Skarżąca podała, iż mimo że pouczenie o przysługującym zażaleniu było błędne, to Spółka która zastosowała się do niego nabyła prawo do rozpatrzenia swoich zarzutów i dlatego też nie może teraz jego utracić, ponieważ spowoduje to u niej szkodę w postaci utraty możliwości zalegalizowania obiektu w przypadku przegranej. Na potwierdzenie słuszności przedstawionego stanowiska skarżąca przytoczyła wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 1997 r., sygn. akt II CZ 48/97 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1993 r., sygn. akt II SA 1740/93. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego postanowienia w całości oraz nakazanie organowi II instancji rozpatrzenia zażalenia z dnia [...] grudnia 2007 r. (data wpływu). W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu argumenty i zarzuty strony skarżącej są nietrafne i dlatego nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 9 kpa wyjaśniono, iż stosowanie tego przepisu nie może zastępować rozstrzygnięcia merytorycznego organu odwoławczego. Przedstawienie zaś przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (jako organu wyższego stopnia) stanowiska w niniejszej sprawie - czego żąda skarżąca - nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania (wydania postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie). Powyższe może być dokonane jedynie w rozstrzygnięciu merytorycznym. Za nieuzasadniony uznano również zarzut naruszenia art. 112 w związku z art. 126 kpa. Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane nie przewidują, aby postanowienie wydane na ich podstawie były zaskarżalne, zatem organ odwoławczy nie może merytorycznie wypowiedzieć się w sprawie. Odmienne działanie organu, tj. wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego byłoby sprzeczne z prawem. Błędne zaś pouczenie zawarte w postanowieniu I instancji zostało skorygowane przez organ odwoławczy. Inwestor będzie mógł natomiast zaskarżyć rozstrzygnięcia wydane na dalszym etapie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie ma natomiast uprawnień do badania słuszności oraz celowości kontrolowanych rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w kwestionowanym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim na wstępie rozważeń podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia – art. 134 kpa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to, NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, iż "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Omawiane postanowienie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. Tymczasem w konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego zażalenia zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, to jest oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów materialnych dotyczących sprawy nakazania wstrzymania budowy obiektu budowlanego oraz nakazania przedłożenia stosownych dokumentów. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania (czy też jak w niniejszej sprawie zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż w konkretnym przypadku mamy doczynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych - wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwane dalej ustawą. Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu i nałożył na inwestora określone obowiązki, które inwestor zobowiązany był spełnić w wyznaczonym terminie. W przepisie art. 48 brak jest jednak wzmianki, aby na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przysługiwało zażalenie. W tym stanie prawnym, organ odwoławczy trafnie przyjął, że na postanowienie w opisanym wyżej przedmiocie nie przysługuje stronie zażalenie. Stosownie bowiem do treści art. 141 § 1 kpa zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko w tym przypadku, kiedy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Tymczasem powołana ustawa prawo budowlane zawiera zamknięty katalog przypadków, w których na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego i jak już wyżej wskazano przepisy tej ustawy nie przewidują zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organu, że Kodeks w tej materii nie przewiduje zażalenia. Zatem trafnie też wskazał organ, że prawidłowość przedmiotowego postanowienia może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 kpa). Taki pogląd został też wyrażony w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 602/06, Lex nr 258270 oraz z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2267/06, Lex 334813. Skoro postanowienie wydane na podstawie art. 48 ustawy nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (zgodnie z art. 142 kpa podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji), uznać należy, iż P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prawidłowo w oparciu o art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia zażalenie na rozstrzygnięcie, na które nie służy stronie środek odwoławczy jest uznanie go za niedopuszczalne. Samo zaś pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia, takiego uprawnienia nie tworzy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 60/08, niepubl.). Stąd za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 112 w związku z art. 126 kpa poprzez przyjęcie przez organ, że na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] grudnia 2007 r. nie przysługuje zażalenie. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.