II SA/Bk 136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. wyroku w sprawie II SAB/Bk 30/11 ze skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie niezałatwienia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej oddala skargę Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. (dalej: PINB w H.) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 30/11, uwzględniającego skargę J. W. na bezczynność tego organu w przedmiocie niezałatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r. (dot. wszczęcia postępowania administracyjnego i stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne na działce nr [...] we wsi I. powstało w warunkach samowoli budowlanej) – poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Według skarżącej organ otrzymał akta [...] lipca 2012 r., jednakże do chwili złożenia skargi nie wykonał ww. wyroku. Skarżąca wniosła także o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż po zwrocie akt z Sądu, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: PINB [...], umorzył on postępowanie wszczęte ww. wnioskiem i decyzja ta stała się ostateczna. Na wniosek J. W. z dnia [...] grudnia 2012 r., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji i decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]) stwierdził jej nieważność w części umorzenia postępowania w przedmiocie zbiornika na paszę, zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności. Decyzja ta w dniu złożenia odpowiedzi na skargę nie była ostateczna. Jednocześnie organ wskazał, że w reakcji na wezwanie J. W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. do właściwego wykonania przedmiotowego wyroku, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił on wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Decyzja niniejsza została utrzymana w mocy postanowieniem PWINB w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. J. W. wskazała, że decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia[...] kwietnia 2013 r. (znak: [...]) uchylona została decyzja PWINB w B. z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w H. z dnia [...] lipca 2012 r. i w tym zakresie stwierdzono nieważność tej decyzji. W pozostałej części decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymano w mocy. Dodatkowo skarżąca podniosła, że prawomocnym postanowieniem GINB z dnia [...] marca 2013 r. stwierdzona została nieważność postanowienia PWINB w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w H. z dnia [...] listopada 2012 r. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z akt spraw sądowych II SAB/Bk 21/12 i II SA/Bk 1055/13 na okoliczność, że wyrok WSA w Białymstoku o sygnaturze II SAB/Bk 30/11 nie został przez PINB w H. wykonany do dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W postępowaniu tym sąd dokonuje oceny w zakresie wykonania bądź niewykonania innego, prawomocnego orzeczenia sądowego. Niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wtedy, gdy organ administracji publicznej będąc zobowiązanym prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez ten sąd obowiązku, polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu określonych przez sąd czynności procesowych. Dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku, jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00). Za niewykonanie wyroku należy uznać również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu. Ponadto, o niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej przez sąd administracyjny. W wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. W związku z powyższym, w postępowaniu wywołanym omawianą skargą sąd administracyjny powinien przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania, czy też ta bezczynność lub przewlekłość jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza, więc to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Godzi się jednak wskazać, że niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być tylko podstawą uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 354/01). Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a. należy z kolei rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1597/06). Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami odnośnie dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią, więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania wytyczają, zatem kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05). Mając powyższe na uwadze należy, w ocenie Sądu, dojść do przekonania, że w celu prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zasadniczą kwestią jest znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy PINB w H. będąc związanym oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie II SAB/Bk 30/11, prawidłowo wykonał to orzeczenie. Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że prawomocny wyrok został organowi doręczony w dniu [...] lipca 2012 r. i zobowiązywał on organ do załatwienia sprawy z wniosku J. W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Organ, co nie jest kwestionowane, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r., a zatem zmieścił się we wskazanym przez Sąd terminie. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SAB/Bk 30/11 Sąd ten wskazał, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotyczył wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne A. H. powstało w warunkach samowoli budowlanej, natomiast wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotyczył wszczęcia postępowania o rozbiórkę przedmiotowego budynku. Wniosek z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie został rozpatrzony formalnie i do dnia orzekania przez Sąd organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego powyższego wniosku. Załatwienia wniosku nie może stanowić pismo wystosowane do wnioskodawców w dniu [...] września 2007 r., albowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiej formy załatwienia sprawy. Dalej Sąd ten zauważył, że wprawdzie PINB w H. działał w przeświadczeniu, iż załatwiając sprawę z wniosku o rozbiórkę uważał, że jest to załatwienie wniosku o ustalenie samowoli budowlanej, jednakże chociaż w świetle prawa budowlanego nie istnieje pojęcie "ustalenia samowoli", to jednak nie zwalniało to organu z formalnego obowiązku załatwienia wniosku w formie prawem przewidzianej. Zdaniem Sądu, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., PINB w H. zastosował się do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 30/11. Wytyczne te, co już było podkreślane wcześniej, sprowadzały się do obowiązku wydania przez organ aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Organ taki akt w postaci decyzji umarzającej postępowanie wydał i doręczył ją następnie między innymi J. W.. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2014 r. skarżąca sprecyzowała, że organowi należy się grzywna, gdyż fakt wydania przez niego decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nie wpływa na ocenę tej sprawy pod kątem niewykonania wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. Zdaniem Sądu, skarga o wymierzenie organowi grzywny jest całkowicie niezasadna. Organ wywiązał się, bowiem w pełni z nałożonych na niego obowiązków w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. Sam fakt niezadowolenia skarżącej z treści decyzji organu wydanej w dniu [...] lipca 2012 r. (ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego) nie daje podstaw do przyjęcia, że organ nie wykonał czegoś, do czego tak naprawdę przedmiotowy wyrok go nie zobowiązywał. Podkreślenia bowiem wymaga, że zobowiązanie przez sąd organu do wydania aktu administracyjnego w żadnej mierze nie narzucało temu organowi kształtu tego aktu. Sąd ten w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazał to precyzyjnie i jednoznacznie: "Zobowiązując PINB w H. do rozpoznania wniosku z dnia 4.08.2007 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi (Sąd nie przesądza jednak sposobu załatwienia sprawy) na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniono realność zakreślonego terminu". Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2676/11, a Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko, na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. W szczególności niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną. W niniejszej zaś sprawie, co wykazano już powyżej, nie tylko nie można mówić o niezastosowaniu się organu do wskazań kierowanych do niego przez Sąd w sprawie II SAB/Bk 30/11, ale wręcz stwierdzić trzeba, że organ do tych wskazań w pełni się zastosował i zrobił to w zakreślonym przez ten Sąd terminie. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. pozostaje bez wpływu na ocenę zachowania organu w kontekście przesłanek z art. 154 p.p.s.a. Dotyczy to także późniejszych aktów i czynności organu, między innymi jego decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. o umorzeniu po raz kolejny postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r. (PWINB w B. decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał ją w mocy, a decyzja ta została zaskarżona do WSA w Białymstoku i jest przedmiotem rozpoznania w sprawie II SA/Bk 1055/13). Na niniejszą sprawę nie ma także wpływu sprawa o sygn. akt II SAB/Bk 21/12, w której skarżąca złożyła skargę na przewlekłość postępowania PINB w H. w przedmiocie braku rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. Ze względów przedstawionych powyżej, skargę skarżącej należy uznać za niezasadną. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.